Понятие и виды источников муниципального права

 

 

 

 

 

 

2. ИНЫЕ ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

2.1. Судебные  акты (решения)

К числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе и по вопросам организации  местного самоуправления, могут быть отнесены:

- решения и  правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации;

КС РФ занимает в системе разделения власти особое положение. Он не только «возглавляет» процесс применения права сквозь призму применения Конституции России, но и своими решениями, в том числе в сфере местного самоуправления, он выполняет ориентирующую роль для конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

- акты правосудия, содержащие правовые позиции  и нормативное толкование по  вопросам организации местного  самоуправления.

Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Однако это подчеркивает не столько государственные начала местной власти, сколько отражает ее публичный характер;

· местное самоуправление реализуется на основе сочетания  государственных и общественных начал. Вопросы местного самоуправления могут решаться только населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Передача органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти недопустима.

Правовую основу местного самоуправления могут составлять также акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления. В этой связи следует отметить, что все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Это значит, что суд дает оспоренному нормативному акту юридическую оценку его соответствия нормативному акту. Особое внимание следует уделить тем актам органов правосудия, которые оказали влияние на развитие системы правовых основ местного самоуправления. Так, например, решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. по заявлению Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева В.А. о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы «О районной управе в городе Москве» (гражданское дело № 3-713/2000) и определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2001 г. № 5-Г01-12, которым незначительно уточнена резолютивная часть данного решения, в остальной части оно оставлено без изменения, а кассационные жалобы мэра г. Москвы и Московской городской Думы — без удовлетворения¹. Важность этих двух актов органов правосудия заключается не только в том, что ими было признано и подтверждено несоответствие федеральному законодательству положений закона Москвы «О районной управе в городе Москве», но самое главное в том, что в данных судебных актах содержатся правовые позиции и нормативное толкование, которые послужили основанием для коренных изменений всего законодательства Москвы в области местного самоуправления.

 

 

 

 

¹ Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. / М.Н. Марченко М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005 г. с. 45

2.2. Договоры и соглашения в области местного самоуправления

 

Муниципальное законодательство предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления¹. К их числу можно отнести договоры и соглашения, которые могут заключаться органами местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных ресурсов для решения вопросов местного значения, образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Кроме этого, органы местного самоуправления отдельных  поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Аналогичная возможность  предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов муниципального района.

Договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. Следовательно, с расширением практики их применения роль такого рода договоров и соглашений как элемент правовой основы местного самоуправления будет повышаться.

¹ Овчинников И.И. Муниципальное право России: Учебник. / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев —М.: Эксмо, 2007 г. с. 20

2.3. Международно-правовые акты, как источники муниципального права в России

Право граждан на осуществление местного самоуправления закрепляется так же в международно - правовых актах. Среди международных соглашений в сфере местного самоуправления важнейшую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее  Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.

С этого момента  Хартия становится источником Российского  права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции  РФ: «Общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ века, т.е. политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи.

В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам¹».

По мнению российского  исследователя местного самоуправления А.Н. Дементьева, «статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа — принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления».

Таким образом, «первая группа принципов формулируется  исходя из принципов децентрализации  власти и местной автономии. Вторая — конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению».

Европейская хартия местного самоуправления состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле  подчеркивается важное значение местного самоуправления в системе демократических ценностей. Исходя из этого, во вступлении местное самоуправление рассматривается как основа демократического строя. Кроме этого, декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления эффективного управления, отвечающего потребностям граждан.

В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы  его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

Далее - устанавливаются  обязательства государств, ее подписавших.

¹ Овчинников И.И. Муниципальное право России: Учебник. / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев —М.: Эксмо, 2007 г. с. 234

Затем разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

К международным  правовым документам, регулирующим местное  самоуправление, относится также  Декларация о принципах местного самоуправления в государствах —  участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств  — участников СНГ 29 октября 1994 г.

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми  актами:

- Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.

- Пактом о социальных и экономических правах

- Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.).

Однако эти  документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в  Европе. Их главное достоинство заключается  в косвенном закреплении демократического права на местное самоуправление.

Термин «местное самоуправление» в данных международных  актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ч. 1 ст. 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей¹». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 г. Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе

¹ Чаннов С.Е. Муниципальное право. / С.Е. Чаннов — М.: Юрайт-Издат, 2006 г. с.134

управления  на всех уровнях власти, в том  числе, в органах местного самоуправления.

Регулирующую  роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание).

 В Европейской  хартии городов констатируется, что в настоящее время город  все больше отождествляется с  понятием муниципалитета как  автономной административной единицы,  образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

Для решения  международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан специальный орган — Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса.

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении хотелось бы сделать выводы по данной работе и рассмотрении поставленных в ней  задач.

Хотелось бы отметить, что муниципальное право  в России регулируется современной  системой законодательства. Что касается федерального уровня источников местного самоуправления, то Конституция РФ 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Базовым федеральным  законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131. В нем значительно изменена концепция местного самоуправления (по сравнению с законом 1995 года).

На уровне субъектов  РФ общие вопросы регулирования  местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о местном самоуправлении.

Систему муниципальных  правовых актов составляют уставы муниципального образования, решения, применяемые  путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131 предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления составляют также решения и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления.

И еще нужно  отметить, что Российская Федерация исполняет нормы, предписанные международными актами, регулирующими муниципально – правовые отношения. Это является одним из составных элементов законодательной базы в России, т.к. сотрудничество с мировым сообществом является очень важной составляющей российского законодательства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

Нормативные и иные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993// Рос. газ. – 1993. – 25 дек.

2. Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 29.12.2010).

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003№ 131 – ФЗ (ред. от 29.11.2010).

4. О муниципальной службе: Федер. Закон Рос. Федерации от 02.03.2007 № 25-ФЗ (действующая редакция).

5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. Закон Рос. Федерации от 12 июня 2002 г. № 67 – ФЗ.  

 

Акты  судебной практики

6. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;