Порядок распределения полномочий государственной власти

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции). Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2003г. - 390с.

Функциями органов законодательной  власти являются: законодательная, т.е. подготовка и принятие законов, и  контрольная - в отношении органов  исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией (ст. 101, 103, 114).

Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, на судебную власть возложено осуществление контроля за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.

Что же касается ветви  исполнительной власти, то она осуществляет функции организационно-управленческого, исполнительно-распорядительного характера. Практически они выполняются специальными органами государства - органами исполнительной власти, деятельность которых реализуется на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Деятельность указанных  органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным  управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную - вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими государственное управление. Хотя понятия эти весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» - шире понятия «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия - своей главной функцией - одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.

Функции органов исполнительной власти - исполнять законы и следить  за их исполнением, что и отражено в названии этих органов. Законодательные  органы разрабатывают и принимают  законы, органы исполнительной власти их исполняют, претворяют в жизнь. Последние наделены правом принимать решения по своему усмотрению, но в рамках закона, и издавать нормативные правовые акты, а также ненормативные акты акты применения права (например, приказы или распоряжения о назначении государственных служащих на соответствующие должности). Все эти решения и акты должны основываться на законах и соответственно конкретизировать и развивать их, т.е. быть подзаконными. Деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации называется распорядительной. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. -- М.:Юристъ 2004г., стр.58

Основными направлениями  деятельности (функциями) органов исполнительной власти являются:

-прогнозирование - предвидение изменений в развитии каких-либо событий или процессов на основе наличной информации, в том числе научной;

-планирование - определение  направлений, целей, задач и  ожидаемых результатов, пропорций,  темпов и конкретных количественных  и качественных показателей той или иной управляемой деятельности;

-организация управляющей  и управляемой подсистем (например, создание органов управления, определение  их функций, подчиненности, прав  и обязанностей, подбор и расстановка  кадров и т.д.);

-правовое регулирование - установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур;

-общее руководство  и оперативно-распорядительная работа;

-предварительная и  текущая координация (согласование) действий различных органов управления, должностных лиц, организаций;

-контроль - проверка фактического  положения дел для выявления  и устранения нарушений в исполнении  законов, планов, программ и принятия  мер, в том числе к нарушителям  установленного порядка; 

-учет людских, материальных, денежных и иных средств (ресурсов) для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, в частности, ее конечных результатов;

-информационное обеспечение  и информационно-аналитическая работа;

-методическое руководство;

-кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и т.п.

Перечисленные функции  характерны для структур исполнительной власти. Их подробное исследование и совершенствование - предмет теории социального управления и ее государственно-правовой модификации - теории государственного управления, выделившейся из теории административного права, но теснейшим образом с ней взаимодействующей, равно как и с практикой администрирования. Органы исполнительной власти осуществляют процесс управления, включающий выработку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль за исполнением и подведение итогов. Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. В процессе реализации их полномочий обеспечиваются права, обязанности и законные интересы физических и юридических лиц, нормальная деятельность различных организаций государственного и негосударственного секторов экономики. Вот почему вопрос об устройстве исполнительной власти относится к числу важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношениям, правильному определению компетенции каждого ее органа и должностного лица, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих. В Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. было подчеркнуто, что стала очевидной необходимость дальнейшего реформирования исполнительной власти. При этом отмечена необходимость радикального усиления регулирующих и контрольных функций органов исполнительной власти вместо директивного управления; повышения роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений и упреждающих мер; определения форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти, а также контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Таким образом, главное  в сущности органов исполнительной власти - это наличие полномочий и реальных возможностей по реализации государственных функций организационно-управленческого и исполнительно-распорядительного характера; использование при реализации этой деятельности правовых актов управления, выражающих государственный интерес. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2003г. - 425с.

3. Порядок распределения  полномочий между РФ и её  субъектами

При распределении полномочий важно найти оптимальное решение  того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать  совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.

Закон об общих принципах  организации местного самоуправления не содержит специальных норм о распределении  задач, отнесенных к компетенции  местного самоуправления, между районами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятельными субъектами местного самоуправления по отношению к районам. Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов муниципальные образования часто не в состоянии выполнять все задачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного самоуправления в состоянии эффективно решать, исходя из своего организационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляется право принятия законодательного акта о распределении компетенции между районами и находящимися на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.

Однако, если отдельные  муниципальные образования считают  невозможным реализацию определенных компетенции, отнесенных к их ведению, в законодательном акте субъекта Российской Федерации должна предусматриваться возможность передачи соответствующих полномочий по заявлению муниципального образования району. Если муниципальные образования в силу увеличения ресурсов и приобретения необходимого опыта в состоянии самостоятельно реализовать компетенции, ранее переданные району, для таких случаев должна предусматриваться возможность передачи соответствующих компетенции от района к муниципальному образованию на основании заявления последнего. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ // Российское право: образование, практика, наука. 2005.

Органы государственной  власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.

Делегирование государственных  полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации. Законы о передаче государственных полномочии органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости делегирования и его практической целесообразности.

Делегирование полномочий производится с учетом задач социально-экономического развития муниципального образования субъекта Российской Федерации. Передаваемые полномочия не должны создавать препятствия для решения муниципальными органами власти вопросов местного значения или ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. Полномочия могут передаваться только при наличии реальных возможностей для их осуществления органами местного самоуправления.

При делегировании государственных  полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения. Возражения органов местного самоуправления относительно характера, объема делегируемых полномочий и порядка их финансирования подлежат рассмотрению в комиссиях представительных органов государственной власти.

Запрещается наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.

Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.

Органы государственной власти в целях контроля за исполнением  делегированных полномочий вправе:

-- запрашивать необходимую информацию  от органов и должностных лиц  местного самоуправления о выполнении  переданных полномочий и целевом использовании средств;

-- производить проверки деятельности  органов местного самоуправления;

-- назначать уполномоченных представителей  для оперативного контроля за  выполнением делегированных полномочий  и за целевым использованием  выделенных ресурсов;

-- осуществлять методическую работу  и координацию деятельности органов  местного самоуправления по вопросам  выполнения переданных государственных  полномочий.

В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:

-- цель наделения; 

-- срок действия делегированных  полномочий;

-- дату начала осуществления; 

-- нормативы обеспечения материальными  и финансовыми средствами;

-- порядок и сроки передачи  соответствующих средств; 

--органы государственной  власти, уполномоченные осуществлять  материальное и финансовое обеспечение  исполнения данных полномочий;

-- органы государственной  власти, уполномоченные осуществлять  контроль за исполнением делегированных  полномочий;

-- сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий;

-- порядок прекращения  исполнения делегированных полномочий  в случае их отзыва или истечения  срока действия;

-- критерии качества  и эффективности осуществления делегированных полномочий;

-- порядок отчетности  органов местного самоуправления  по осуществлению ими данных  полномочий.

Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий. Органы местного самоуправления муниципального образования не могут быть признаны ответственными за неисполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом, если суд установил, что исполнение указанных полномочий не было обеспечено необходимыми материальными и финансовыми средствами в соответствии с законом, либо их исполнение было невозможно в результате решений и действий органов государственной власти.