Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной службе, основах муниципальной службы.

 

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

2.1 Понятие муниципальной службы  и муниципального служащего

Статьей 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии "служба". Одни авторы считают, что понятие "служба" может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.

С содержательной точки зрения, профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.

Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов деятельности являются:

1) муниципальная служба  осуществляется в органах местного  самоуправления. В соответствии  с Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации", структуру  органов местного самоуправления  составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;

2) муниципальная служба  осуществляется в аппарате избирательной  комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру  органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального  образования организует подготовку  и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования  по отзыву депутата, члена выборного  органа местного самоуправления, выборного должностного лица  местного самоуправления, голосования  по вопросам изменения границ  муниципального образования, преобразования  муниципального образования. Порядок  формирования и полномочия избирательных  комиссий муниципальных образований  устанавливаются федеральным законом  и принимаемым в соответствии  с ним законом субъекта Российской  Федерации, а также уставами муниципальных  образований;

3) муниципальная служба  осуществляется на должностях  муниципальной службы. Структура  муниципальных должностей органов  местного самоуправления представлена  двумя видами: выборные должности  и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены:

а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления;

в) выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

г) члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.

В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего;

4) муниципальная служба  функционирует в сфере публичной  власти и является публично-властной  деятельностью. Публичность муниципальной  службы - это важнейшая составная  часть публичного права, выражающая  право народа как суверена  демократического государства на  профессиональное ведение дел  от лица всего народа. Местное  самоуправление является одной  из основ конституционного строя  Российской Федерации, российской  системы народовластия. В то же  время местное самоуправление  в Российской Федерации признается  и гарантируется Конституцией  РФ как форма самоорганизации  граждан для решения вопросов  местного значения, обеспечения  жизнедеятельности муниципального  образования;

5) муниципальная служба  является социальным институтом  и отличается социальным характером  функционирования. Социальные цели  муниципальной службы обусловлены  характером задач муниципального  образования, связанных с необходимостью  удовлетворения общих материальных  и духовных потребностей в  сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами  в повседневной деятельности;

6) муниципальная служба  является правовым институтом. Правовой  характер функционирования муниципальной  службы проявляется в двух  аспектах. С одной стороны, муниципальные  служащие призваны осуществлять  свою деятельность на основе  Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской  Федерации, актов органов местного  самоуправления. Муниципальная служба  является субъектом контроля  соблюдения законодательства на  территории соответствующего муниципального  образования. С другой стороны, муниципальная  служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других.

В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие признаки, в совокупности характеризующие физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

- муниципальным служащим  является гражданин. С учетом  нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет о гражданах России, а также о гражданах иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

- гражданин исполняет  обязанности по должности муниципальной  службы в порядке, определенном  муниципальными правовыми актами  в соответствии с федеральными  законами (прежде всего, в соответствии  с Законом) и законами субъекта  РФ;

- за исполнение обязанностей  по должности муниципальной службы  гражданину выплачивается денежное  содержание за счет средств  местного бюджета.

В силу прямого указания в ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

Следует отметить, что определение понятия муниципального служащего дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона о государственной гражданской службе, раскрывающей понятие государственного гражданского служащего: государственный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы; государственный гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Как говорилось выше, замещение должностей муниципальной службы на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона о государственной гражданской службе закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

2.2 Реестр муниципальных должностей  муниципальной

Реестр должностей муниципальной службы, согласно комментируемой статье, утверждается законом субъекта Российской Федерации. Реестр должностей муниципальной службы представляет собой перечень одноименных должностей муниципальной службы, обладающих одинаковой компетенцией. Данный правовой акт является основанием для принятия муниципального правового акта, устанавливающего должности муниципальной службы.

Основанием для классификации должностей муниципальной службы выступает организационная структура органов местного самоуправления, группы должностей, функциональные признаки должностей. Классификация должна учитывать исторические и иные местные традиции.

В качестве иллюстрации вышеизложенного можно привести пример реестра должностей муниципальной службы, установленного законом Нижегородской области от 03 августа 2007 года №99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области"

РЕЕСТР ДОЛЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Часть I. ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ, АППАРАТАХ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЯХ ГОРОДСКОГО ОКРУГА, МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА, ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ

Высшие должности муниципальной службы (группа 5)

Руководитель аппарата Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Председатель контрольного органа, созданного при Городской Думе города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Руководитель аппарата представительного органа городского округа

Руководитель аппарата представительного органа муниципального района

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского округа

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе муниципального района

Главные должности муниципальной службы (группа 4)

Заместитель руководителя аппарата Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при Городской Думе города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Начальник управления Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель начальника управления Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель руководителя аппарата представительного органа городского округа

Заместитель руководителя аппарата представительного органа муниципального района

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при представительном органе городского округа

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при представительном органе муниципального района

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского поселения (города)

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского поселения (рабочего поселка)