Правовые проблемы реализации государственных гарантий

Установлена гарантия для государственного служащего на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, ежегодных оплачиваемого основного и дополнительных отпусков. Она реализуется посредством предоставления госслужащему вне пределов установленной нормальной продолжительности служебного времени, свободного от исполнения должностных обязанностей. Временем отдыха признается время, в течение которого государственный служащий свободен от исполнения должностных обязанностей и которое он использует исключительно по своему усмотрению. Виды времени отдыха определены в ст. 107 ТК РФ.

Федеральным законом № 79-ФЗ определена нормальная продолжительность служебного времени, составляющая не более 40 часов в неделю при пятидневной служебной неделе. Если служебное время и время отдыха отличается от служебного распорядка государственного органа, этот аспект обязательно должен найти отражение в служебном контракте государственного гражданского служащего. В случае необходимости, например при особом служебном распорядке, ненормированный рабочий день может устанавливаться и для иных категорий госслужащих, что должно найти обязательное закрепление в служебном контракте. В этих случаях указанным субъектам предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительностью не менее трех календарных дней, устанавливаемый сверх ежегодного основного оплачиваемого отпуска. Продолжительность такого отпуска оговаривается в локальных нормативных актах государственных органов. В общем же ежегодный оплачиваемый отпуск государственного гражданского служащего состоит из основного оплачиваемого и дополнительного оплачиваемого отпусков.

Законодатель устанавливает продолжительность основного оплачиваемого отпуска для государственных гражданских служащих младших, старших и ведущих групп должностей в 30 календарных дней, для высших и главных - в 35 календарных дней. Дополнительные же оплачиваемые отпуска предоставляются по следующим основаниям: за выслугу лет (один календарный день за каждый год службы); за ненормированный служебный день; в связи с тяжелыми, вредными или опасными условиями службы; в связи со службой в местностях с особыми климатическими условиями.

Законодатель также предусмотрел предельную продолжительность основного оплачиваемого отпуска и дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, которая не должна превышать 40 календарных дней для государственных гражданских служащих младших, старших и ведущих групп должностей и 45 календарных дней для высших и главных. По семейным обстоятельствам и прочим уважительным причинам государственному гражданскому служащему может быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания на срок не более одного года.

Установлена гарантия медицинского страхования государственного гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода госслужащего на пенсию по выслуге лет, закрепившая переход от медицинского обслуживания посредством создания ведомственных медучреждений к специальному медицинскому страхованию, предполагающему предоставление денежных средств при возникновении страхового случая. Но, так как такого рода мероприятия предполагают длительную подготовку и всестороннее обеспечение, до принятия и вступления в силу федерального закона, регламентирующего медицинское страхование государственных гражданских служащих, действуют прежние условия санаторно-курортного и медицинского обслуживания государственных служащих, прикрепление их к различным медицинским центрам.

Закреплена гарантия государственного социального страхования на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения службы либо сохранения денежного содержания при временной нетрудоспособности, на время медицинского обследования.

Гарантируются выплаты по обязательному государственному страхованию. Возможность обязательного государственного страхования жизни, здоровья и имущества работников мы находим в ГК РФ, а ТК РФ обязывает работодателя осуществлять обязательное социальное страхование работников. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» устанавливает основы этой формы страхования, а также следующие виды страхового обеспечения: пособие по временной нетрудоспособности, единовременная страховая выплата, ежемесячная страховая выплата, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию работника. В Федеральном законе № 79-ФЗ, в отличие от Федерального закона № 58-ФЗ, подлежат страхованию не только случаи причинения вреда здоровью в связи с исполнением должностных обязанностей, но и любое заболевание, потеря трудоспособности в период государственной службы, введена гарантия сохранения денежного содержания на время прохождения медицинского обследования. Сегодня такое страхование осуществляется посредством заключения договоров между представителем нанимателя и страховщиком, имеющим установленной формы лицензию на проведение обязательного государственного страхования. Поскольку специальный федеральный закон в этой области не принят, данный вид страхования осуществляется на основе общих норм федерального законодательства и локальных нормативных актов государственных органов.

Установлена гарантия на возмещение расходов, связанных со служебными командировками государственных гражданских служащих в соответствии с Указом Президента России от 18 июля 2005 г. № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 30, ст. 3134., к которой сохранение должности гражданской службы, денежного содержания, а также компенсацию следующих расходов: по проезду к месту командирования и обратно; по проезду из одного населенного пункта в другой, если госслужащий командирован в несколько пунктов, имеющих различную географическую локализацию; по найму жилого помещения; дополнительных расходов, связанных с проживанием вне постоянного места жительства; других расходов, связанных со служебной командировкой, произведенных с ведома нанимателя или уполномоченного им лица.

Если предполагается служебная командировка государственного гражданского служащего на территорию иностранного государства, дополнительной компенсации подлежат: расходы на оформление выездных документов, загранпаспорта, визы; обязательные аэродромные и консульские сборы; расходы на оформление обязательной медицинской страховки; другие обязательные платежи и сборы. Денежное содержание в период нахождения государственного гражданского служащего в командировке сохраняется за все рабочие дни по месту постоянной службы.

Установлена гарантия на возмещение расходов, связанных с переездом в другую местность государственных гражданских служащих и членов их семей, в связи с переводом госслужащего в другой государственный орган. Членами семьи, применительно к данному случаю, являются супруг, дети и родители обоих супругов, находящиеся на иждивении государственного служащего и с ним проживающие. Под переездом, в данном случае, предполагается перемещение в иной населенный пункт. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.08.2007 N 514 «О порядке и условиях возмещения расходов, связанных с переездом федерального государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе федерального государственного гражданского служащего в другой федеральный государственный орган» Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 34, ст. 4248. государственному служащему, переезжающему в связи с переводом в другую местность, выплачивается компенсация стоимости проезда как самого государственного служащего, так и членов его семьи, расходы по транспортировке имущества, суточные за время нахождения в пути, единовременное пособие на госслужащего и членов его семьи, денежное содержание на период подготовки к переезду и обустройства на новом месте жительства. Если возникает ситуация, при которой невозможно точно рассчитать размер компенсационных выплат, государственному служащему может быть выдан аванс, за который в последующем надлежит установленным образом рассчитаться, а также могут быть возмещены расходы, связанные с переездом гражданского служащего и членов его семьи, в том числе расходы, превышающие размеры, установленные данным постановлением, и иные связанные с переездом расходы (при условии, что расходы, превышающие установленные размеры, и иные расходы произведены гражданским служащим с согласия представителя нанимателя или уполномоченного им лица).

Устанавливается гарантия защиты государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением государственным служащим своих должностных обязанностей. Эта гарантия относится к группе основных, должна предоставляться всем государственным служащим без ограничения. Но в настоящее время это невозможно вследствие отсутствия соответствующего федерального закона. На сегодняшний день порядок и основания такой защиты предусмотрены лишь для отдельных категорий государственных служащих Федеральным законом от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1455; 2004, № 35, ст. 3607..

Данный Закон предусматривает ряд мер, направленных на организацию такой защиты: личную охрану, выдачу оружия и спецсредств, охрану жилища и имущества, оповещение об опасности, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах, временное помещение в безопасное место, перевод на другое место службы, замену документов, переселение на другое место жительства, изменение внешности и другие. Осуществление и организация указанных мер возложены на органы внутренних дел, органы государственной охраны, иные органы обеспечения безопасности. Этот же закон предусматривает повышенную уголовную ответственность за посягательство на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц, определяет их права и обязанности.

Установлена гарантия государственного пенсионного обеспечения, то есть гарантия государственной денежной выплаты, предоставляемой государственному гражданскому служащему в целях компенсации дохода, утрачиваемого в связи с прекращением государственной службы по достижении установленной Законом выслуги лет. Однако в настоящее время в этой сфере также нет специального федерального закона.

Статья 53 устанавливает несколько дополнительных гарантий для этой категории лиц, которые мы также подвергнем анализу.

Устанавливается гарантия на профессиональную подготовку, повышение квалификации и стажировку госслужащего с сохранением на этот период замещаемой должности и денежного содержания. Законодатель устанавливает исчерпывающий перечень оснований направления госслужащего на подобные мероприятия, а именно: назначение на иную должность в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации. Это право может быть реализовано при наличии соответствующих оснований в течение всего периода прохождения государственной службы с отрывом, частичным отрывом или без отрыва от нее. Устанавливается непосредственная взаимосвязь должностного роста с результатами полученного дополнительного профессионального образования. Повышение квалификации производится по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Устанавливается гарантия направления на стажировки, причем эта форма дополнительного образования впервые при некоторых условиях становится обязательной Указ Президента Российской Федерации от 28.12.2007 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 1, ст. 203; 2007, № 50, ст. 6255..

Закреплена гарантия на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также на компенсацию за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием. Эта гарантия установлена в развитие нормы, закрепленной в ст. 188 ТК РФ, содержание которой гласит, что при использовании работником в интересах и с ведома работодателя личного имущества работнику выплачивается компенсация за использование, износ имущества, принадлежащего работнику, а также возмещаются расходы, связанные с его использованием, размер которых определяется письменным соглашением сторон. В целом же для развития данной нормы применительно к государственным гражданским служащим необходимо принятие соответствующего указа Президента Российской Федерации и правовых актов субъектов Российской Федерации.

Установлена гарантия госслужащему на замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы. К условиям этого законодатель относит возможность замещения иной должности при наличии определенных преимуществ или направление государственного служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Представляется, такое положение снижает уровень социальной защищенности госслужащих, особенно в имеющий в настоящее время место период различных реорганизаций, наносит удар по престижу государственной гражданской службы.

Законодатель закрепляет гарантию на единовременную субсидию государственному гражданскому служащему на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы. Однако, на федеральном уровне акт, регламентирующий данное право, до настоящего времени не принят. Реализация этой гарантии осуществляется в редких случаях частично - на основе ведомственных нормативных актов, частично - на основе законодательства субъектов федерации, что напрямую ставит данную гарантию в зависимость от возможностей федеральных органов государственной власти и субъектов федерации, а также личного мнения отдельных чиновников. Но отсутствие федерального акта, регламентирующего данную сферу, приводит к тому, что в подавляющем большинстве случаев это право остается простой декларацией и сегодня государственные гражданские служащие попросту не могут его реализовать. Законодатель вместе с тем устанавливает возможность и дальнейшего расширения гарантий для государственных гражданских служащих, что напрямую зависит от развития законодательства о государственной гражданской службе.

3. Правовые проблемы реализации  государственных гарантий

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями ТК РФ Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2007, № 4., что составляет примерно 20% его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признания того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что рассматриваемый Федеральный закон № 79-ФЗ не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с государственной гражданской службой.

На практике в государственных учреждениях не могут перечислить хотя бы часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано.