Предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения

 

Содержание

 

Введение…………………………………………………………………………...3

Глава 1. Теоретические основы муниципального управления в городах федерального значения…………………………………………………………...7

1.1 Основы законодательства и организация местного самоуправления в городах федерального значения..…. …………………………………7

1.2 Особенности практики муниципального управления

в г. Москве……………………………………………………………….21

Глава 2. Анализ особенностей муниципального управления в городах федерального значения……………………………………………………….....32

2.1 Социально-экономическая характеристика внутригородского муниципального образования Лефортово (г. Москва)……... ………..32

2.2 Анализ формирования местного самоуправления в городах федерального значения………………………………………………….37

2.3 Особенности территориальных и финансовых основ местного самоуправления в городе федерального значения Москва…………...45

Глава 3. Предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения………………………………………………...52

3.1 Основы расширения объемов полномочий органов местного самоуправления………………………………………………………….52

3.2 Совершенствование муниципального управления внутригородского муниципального образования Лефортово

(г. Москва)……………………………………………………………….60

Заключение……………………………………………………………………….66

Список использованных источников. ………………………………………….69

Приложения……………………………………………………………...………73

 

Введение

 

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последними изменениями, от 30 декабря 2012 г. [2, C.12-14], задает достаточно детальный механизм формирования и функционирования муниципальной власти в России с точки зрения территориальных основ, экономического и финансового регулирования, форм участия населения в принятии решений на местном уровне, взаимодействия с государственной властью и т.п. Единый подход к данным аспектам местного самоуправления распространяется почти на всю территорию России, исключений очень немного. К ним относятся, в частности, территории городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений. Формирование и изменение их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данному вопросу оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей г. Москвы, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством.

Можно согласиться с тем, что специфика городов федерального значения не позволяет автоматически распространять на них все положения Закона, относящиеся к остальной территории России. В то же время нечеткость и расплывчатость предлагаемых местными законами механизмов, размытость федеральных гарантий полноценного осуществления местного самоуправления на территории городов федерального значения демонстрируют не разработанность концептуальных основ организации муниципальной власти в рамках данных образований, чрезмерную политизированность этого вопроса, не позволяющую разобраться в проблеме по существу.

Между тем ситуацию с местным самоуправлением в г. Москве нельзя признать удовлетворительной. Как и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, муниципальная власть на территории этих городов существует, однако ее роль в решении вопросов местного значения ничтожна.

Незначительная роль местного самоуправления обосновывается так называемым "принципом единства городского хозяйства", в соответствии с которым любая децентрализация власти чревата потерей управляемости и опасностью развала городской инфраструктуры.

Актуальность данной работы заключается в том, что в настоящее время практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в городах федерального значения.

Цель данной работы – проанализировать те факторы и тенденции, которые позволяют "объективизировать" эту проблему, подойти к ней не как к объекту политической борьбы, а как к научной и организационной задаче, имеющей объективные предпосылки для своего решения. Для достижения данной цели определены следующие задачи:

- исследовать теоретические основы организации власти и управления в подобных городах, а также на тех уроках, которые можно извлечь из собственного опыта г. Москвы в области функционирования местного самоуправления;

- анализ особенностей местного самоуправления в городе Москва;

- предложения по решению проблем на уровне Муниципалитетов г. Москвы.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, связанные с правовым статусом городов федерального значения, в области федеративного устройства современной России.

Предмет исследования составляют правовые основы статуса города Москва в Российской Федерации, особенности и проблемы муниципального управления в этом городе, а также возможные пути решения возникающих проблем.

Структура данной выпускной квалификационной работы определяется поставленными задачами.

Работа состоит из трех частей, содержащих исследование следующих вопросов:

1. Определение теоретических основ муниципального управления в городах федерального значения

2. Анализ особенностей муниципального управления в городах федерального значения.

3. Предложения по совершенствованию муниципального управления в городе федерального значения Москва.

Также в структуру данной выпускной квалификационной работы входит 6 рисунков, 3 таблицы, 7 листов приложения и список использованных источников.

 

Глава 1. Теоретические основы муниципального управления в городах федерального значения

1.1 Основы законодательства  и организация местного самоуправления  в городах федерального значения

 

Наличие городов федерального значения как одной из конституционно-правовых форм существования субъектов Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации (части 1, 2 ст.5, ч.1 ст.65, ч.2 ст.66, ч.2 ст.72, ч.1 ст.77). Причем в Основном Законе отсутствуют нормы, предусматривающие какие-либо отличия в правовом положении городов федерального значения по сравнению с иными субъектами Российской Федерации. Более того, ч.1 ст.5 Конституции устанавливает, что "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". В развитие этой нормы, характеризующей согласно ч.1 ст.16 Конституции основы конституционного строя Российской Федерации, в отношении положений ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - одной из ключевых конституционных норм, определяющих федеративное государственное устройство России - Конституцией Российской Федерации установлено (ч.2 ст.72), что эти положения "в равной степени распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа".

Согласно ч.1 ст.65 Конституции Российской Федерации в России два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Однако это не отменяет того факта, что Москва и Санкт-Петербург являются поселениями. В Конституции Российской Федерации имеется норма, регулирующая правовое положение городских поселений (ч.1 ст.131): "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Какие-либо положения, позволяющие не распространять эту норму на города федерального значения, в Конституции отсутствуют [1].

Таким образом, города федерального значения с точки зрения организации властных структур оказались в неординарном положении. Различные нормы Конституции рассматривают Москву, то в качестве территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, то в качестве субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть.

Город Москва является мегаполисом со всеми присущими ему особенностями:

- многомиллионным населением;

- высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;

- средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;

- наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);

- наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Город Москва – крупнейший научный и культурный центры страны. При этом г. Москва - столица современной России. Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления (рис.1.1) [25, C.124-129].

 

 

Особенности

Значительная неравномерность  размещения объектов социальной и производственной инфраструктуры

Огромные освоенные территории с развитым взаимосвязанным расселением, т.е. связями между местами труда  и проживания

Неделимость многих объектов социальной инфраструктуры

Размытость территориальных  границ реальных «сфер обитания»  жителей, связанных с удовлетворением  их различных потребностей

Невозможность рассмотрения многих объектов, непосредственно удовлетворяющих  потребности населения, как объектов местного значения

Большое количество объектов культурного наследия страны

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1.1. Особенности городов федерального значения

 как объектов управления

 

Они существенно осложняют  организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения  всех вопросов местного значения на общегородском  уровне, а создание внутригородских  муниципальных образований осложнено  многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут  быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или  парковых зон и т.п. Если человек  проживает в одном муниципальном  образовании, работает в другом, удовлетворяет  свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного  проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Спецификой правового положения г. Москвы в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли г. Москва муниципальным образованием или таковыми могут быть только внутригородские территории этого города.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года (№ 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях города Москвы местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, может ли г. Москва (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом города Москвы двойного статуса города. Было установлено (редакция Устава 2012 года), что жители г. Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти г. Москвы имеют двойной статус, т.е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 года № 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу "растаскивания" объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 1.2 [19, C. 81-86].

 

Особенности организации  местного самоуправления

Установление и изменение  их границ, их преобразование осуществляется с учетом мнения населения

Определяются исходя из необходимости  сохранения единства городского хозяйства