Предложения по совершенствованию муниципального управления в городах федерального значения

- уменьшилось число звонков на пейджер префекта (2010г. - 166, 2011г. - 149).

В области строительства  и реконструкции:

- в отчете управы района Лефортово в части самовольного строительства не отражены данные об объекте самовольного строительства по адресу: ул. Авиамоторная, вл. ЗЗ - реконструкция с пристройкой/надстройкой здания находящегося в собственности кафе «Синичка», ОК префектуры №3 от 30.05.2011г. п.1.

В целях устранения указанных  замечаний разработан и утвержден  распоряжением «Об утверждении  плана устранения замечаний Комиссии префектуры ЮВАО по оценке финансово-хозяйственной  деятельности управы района Лефортово  и муниципалитета за 2011 год» план устранения замечаний. План представлен в Приложении 1. В Таблице 2.2 представлен местный бюджет внутригородского муниципального образования Лефортово за последние 3 года [30].

 

 

таблица 2.2[30]

Местный бюджет внутригородского муниципального образования Лефортово за период 2009- 2011 гг.

Показатели	Ед. измерения	2009	2010	2011	Отношение 2009 г. к 2011 г. в %
Доходы местного бюджета (включая безвозмездные поступления  и доходы от предпринимательской  деятельности и иной приносящей доход  деятельности	тыс. руб.	43782	52033	57387	131,07
Налог на доходы физических лиц	тыс. руб.	14768	18831	21982	148,85
Безвозмездные поступления	тыс. руб.	28870	33011	36218	125,45
Безвозмездные поступления  от других бюджетов бюджетной системы  Российской Федерации	тыс. руб.	28870	33011	36218	125,45
Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований	тыс. руб.	28870	33011	36218	125,45
Из общей величины доходов - собственные доходы	тыс. руб.	14912	19022	24156	161,99
Расходы местного бюджета	тыс. руб.	42585	52893	57245	134,43
Общегосударственные вопросы	тыс. руб.	22427	25140	27652	123,30
Национальная экономика	тыс. руб.	238	689	997	418,91
Образование	тыс. руб.	10735	12985	14874	138,56
Культура, кинематография и  средства массовой информации	тыс. руб.	1684	2374	3951	234,62
Физическая культура и  спорт	тыс. руб.	6965	7683	8695	124,84
Межбюджетные трансферты	тыс. руб.	534	527	562	105,24
Из межбюджетных трансфертов  субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)	тыс. руб.	534	527	562	105,24
Профицит (+), дефицит (-)	тыс. руб.	1197	-860	142	11,86
Расходы бюджета, %	тыс. руб.	97,27	101,65	99,75	-

 

Проанализировав данные таблицы 2.1, мы можем сказать, что местный бюджет не всегда стабилен, о чем говорят итоговые показатели: в 2009 г. профицит бюджета составлял 1197 тыс. руб. (расходы бюджета составили 97,27%) , в 2010 г. был дефицит бюджет размером 860 тыс. руб. (расходы бюджета 101, 65 %), а в 2011 г. профицит составил 142 тыс. руб., то есть расходы бюджета в 2011 году составили 99,75 % доходов, что говорит о том, что руководство муниципального образования достаточно грамотно использует предоставленные средства. Из общей величины доходов собственные доходы составляют 30-40% ежегодно, что характеризует район как относительно самостоятельный. Основную часть расходов бюджета составляют общегосударственные расходы (около 50).

Сравнивая бюджет внутригородского муниципального образования Лефортово  с аналогичными районами, можно сказать, что Лефортово субсидируется  из Федерального бюджета несколько  лучше. Что является одной из причин благополучия данного муниципального образования.

 

2.2 Анализ формирования местного самоуправления в городах федерального значения

 

Анализ теоретических  подходов к управлению крупными урбанизированными  территориями, международной практики, а также собственного опыта организации  муниципальной власти в городах  федерального значения позволяет сформулировать проблемные вопросы по законодательному регулированию и практическому  развитию местного самоуправления на территории г. Москвы. При этом необходимо остановиться как на общих предпосылках местного самоуправления в данных городах, так и на конкретных вопросах, связанных  с распределением полномочий, структурой муниципальной власти, источниками  доходов и т.п. Самостоятельной  серьезной проблемой является координация  действий в рамках городских агломераций, выходящих за границы г. Москвы и распространяющихся соответственно на часть Московской области.

Очевидно, что условия  для функционирования местного самоуправления в крупных городах абсолютно  иные, чем в мелких поселениях, где  все жители хорошо знают друг друга  и структура местного сообщества достаточно проста и понятна. Ситуация в мегаполисе принципиально другая. Люди живут в одном районе, работают - в другом, проводят свободное время - в третьем, их дети могут учиться  в четвертом и т.п. Это и давало представителям муниципальных реформаторов возможность утверждать, что в  рамках мегаполиса складывается единое сообщество, которое должно управляться  единым органом власти. Кроме того, очевидно, экономия на масштабе, "эффекты  перелива" и связанные с ними негативные последствия серьезных  различий в уровне предоставления услуг  в крупных городских агломерациях проявляются наиболее полно. Поэтому  неудивительно, что на практике децентрализация  в управлении крупными городами достаточно ограничена.

Еще более значимые аргументы  в пользу усиления централизации  можно привести в случае посткоммунистических городов. Серьезнейшие диспропорции, сложившиеся  в результате отсутствия полноценных  рынков земли и недвижимости, необходимость  значительных структурных сдвигов  и проведения радикальных реформ городского хозяйства выдвигают  на первый план потребность в единой стратегии и концентрации усилий на решении ключевых задач, что плохо  совместимо с фрагментированной  структурой управления. Кроме того, быстрые темпы разрастания городских  агломераций, отмечаемые специалистами  в посткоммунистических городах, также  создают новые вызовы, реакция  на которые требует скоординированных  решений.

В то же время в посткоммунистических странах существуют не менее серьезные  причины, обусловливающие необходимость  децентрализации. Предостережения  сторонников теории "общественного  выбора" об угрозе бюрократизации управления крупными городами и монополизации  предоставления услуг в условиях одноуровневой модели особенно актуальны  в странах с незрелыми и  до конца не сформировавшимися демократическими механизмами. При отсутствии децентрализации  управления существует опасность того, что масштабные структурные сдвиги, происходящие в посткоммунистических городах, будут осуществляться под  контролем крупных лоббистских  структур без учета мнения населения, а то и вопреки его интересам. В этих условиях децентрализация  является важнейшим условием формирования политически сбалансированной системы  управления, создавая противовес бюрократическим  тенденциям в общегородском управлении.

Кроме того, децентрализация  создает более благоприятные  условия для демонополизации  предоставления городских услуг  и внедрения рыночных механизмов в данной сфере. Управленческая система  на общегородском уровне неизбежно  тяготеет к формированию иерархических  организационных структур даже в  тех случаях, когда предоставление услуг вполне может осуществляться самостоятельными производителями  на рыночных принципах. Если же подобные структуры допускают на рынок  независимые компании, этот процесс  неизбежно приобретает непрозрачный, часто коррупционный характер. Передача полномочий по обеспечению таких  услуг на более низкие уровни управления будет способствовать отказу от данных структур общегородского уровня и хотя бы административной децентрализации. А конкуренция между различными муниципалитетами будет подталкивать их к тому, чтобы переходить к  более эффективным рыночным принципам  организации предоставления данных услуг .

Анализ общих предпосылок организации местного самоуправления в городах федерального значения показывает, что в этой сфере действуют разнообразные тенденции. Технологические факторы (экономия на масштабе, "эффекты перелива" и т.п.), или то, что не совсем корректно называется в российской практике принципом единства городского хозяйства, предопределяют централизацию значительного объема функций на общегородском уровне. Размывание границ местного сообщества на уровне отдельных территорий ограничивает возможности реализации механизмов самоуправления, хотя и далеко не в той степени, чтобы говорить об их полной неадекватности в городах федерального значения. В то же время муниципальная власть оказывается существенным элементом механизма сдержек и противовесов в городском управлении, без которого тенденции бюрократизации и монополизации неизбежно будут вызывать значительные экономические и социальные издержки.

Результаты анализа демонстрируют, что, действительно, практически невозможно распространить на города федерального значения общие положения, содержащиеся в законодательстве о местном  самоуправлении. В то же время нет  оснований считать, что формирование структуры местного самоуправления можно полностью оставить в компетенции  самих этих городов, монополию которых  на осуществление властных полномочий она подрывает. Судя по всему, здесь  необходимо особое федеральное регулирование  данного вопроса, возможные направления  которого рассмотрены ниже.

Как показал проведенный  выше анализ, функции местной власти в городах федерального значения должны отвечать следующим критериям:

- не иметь значительной экономии на масштабе и существенных эффектов перелива;

- позволять учитывать местные предпочтения населения, концентрироваться в тех сферах, где наиболее сильны элементы местного сообщества на отдельных территориях;

- охватывать потенциально конкурентные сферы предоставления городских услуг;

- обеспечивать информированность и возможность влияния местного сообщества на те общегородские решения, которые его непосредственно затрагивают.

При этом для сохранения целостности системы местного самоуправления функции местной власти в городах  федерального значения, как представляется, не должны выходить за рамки полномочий местного самоуправления, которые предоставлены  российским законодательством муниципальным  образованиям на всей территории страны. Принципы разделения собственности  между общегородским и муниципальным  уровнями также должны находиться в  русле федерального законодательства.

Даже самый поверхностный  анализ позволяет утверждать, что  вопросы местного значения на внутригородских  территориях нельзя свести к перечню, установленному для поселений или  районов. И в том, и в другом случае в компетенцию соответствующего уровня входят инфраструктурные отрасли, как раз и составляющие ядро городского хозяйства, единство которого необходимо сохранить в ходе децентрализации  власти. Поэтому разделение функций  должно происходить исходя из других признаков.

Представляется, что к  компетенции местной власти в  городах федерального значения можно  отнести следующие группы функций.

Во-первых, предоставление потенциально конкурентных услуг, не имеющих экономии на масштабе, а именно:

- содержание муниципального жилищного фонда;

- организация благоустройства и озеленения территории;

- организация сбора и вывоза мусора и бытовых отходов.

Децентрализация предоставления данных услуг позволит создать условия  для усиления рыночных начал в  жилищно- коммунальном комплексе, разделив между разными уровнями управления организацию предоставления потенциально конкурентных услуг и услуг, представляющих собой естественные монополии.

Во-вторых, это предоставление услуг, имеющих минимальные "эффекты  перелива" и обеспечивающих качество жизни на той или иной территории. Эти услуги можно разделить на два больших блока. Первый блок - услуги, по самой своей природе  носящие локальный характер. К  ним можно отнести, например, организацию  дошкольного образования. Второй блок - услуги, предоставление которых может  носить как общегородской, так и  местный, локальный характер. К таким  услугам можно отнести:

- предоставление дополнительного образования;

- организацию библиотечного обслуживания населения;

- создание условий для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры;

- обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

- создание условий для массового отдыха жителей и обустройство мест массового отдыха.

Очевидно, что ряд организаций, предоставляющих данные услуги, имеют  не только общегородское, но и общероссийское значение (Большой театр, Румянцевская библиотека, Эрмитаж, "Лужники" и  т.п.). В то же время на отдельных  городских территориях существует достаточно развитая сеть библиотек, стадионов, организаций культуры и отдыха, которые  предоставляют услуги не общегородского, а местного уровня. Обеспечение предоставления услуг подобного характера целесообразно  закрепить за муниципальной властью. Причем соответствующий критерий должен применяться при разделении не только функций, но и собственности на данные объекты.

В-третьих, это общие полномочия, обеспечивающие нормальное "техническое" функционирование местного сообщества. К ним можно отнести:

- создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (в рамках общегородского нормативно-правового регулирования);

- организацию освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- обеспечение первичных мер противопожарной безопасности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В-четвертых, это функции, специфические для крупных городов  и связанные с участием в решении  общегородских вопросов, затрагивающих  конкретное местное сообщество. К  подобным вопросам можно отнести:

- планирование социально-экономического развития территории;

- решения, связанные с использованием земли и недвижимости на соответствующей территории;

- организацию транспортного обслуживания;

- дорожное хозяйство;

- экологический контроль;

- организацию школьного образования;

- организацию охраны общественного порядка.

Представляется, что в  ряде случаев, при неудовлетворительности решения данных вопросов на общегородском  уровне, местные власти по согласованию с городскими могут предпринимать  собственные действия по улучшению  ситуации. Подобные дополнительные полномочия при наличии соответствующих  финансовых ресурсов могут быть предоставлены  в сферах транспортного обслуживания (введение дополнительных маршрутов), дорожного хозяйства и охраны общественного порядка.