Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления

- для благоустройства и охраны городских лесов (п.16 ст.7 ФЗ №199 от 31.12.2004г.);

- осуществления мероприятий  по гражданской обороне (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.);

- защиты населения и  территории от чрезвычайных ситуаций (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.);

- создания и организации  деятельности аварийно-спасательных  служб (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.);

- организации мероприятий по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.);

- обеспечения безопасности  людей на водах (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.)

- создания и развития  лечебно-оздоровительных местностей  и курортов местного значения (ст. 15 ФЗ № 199 от 31.12.2004г.).

2. Императивность требований, установленных частью 8 статьи 85 ФЗ № 131 и статьей 154 ФЗ № 122

Часть 11 ст.154 Федерального закона №122 (в ред. ФЗ №199 от 31.12.2005г.) устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации имущество является соответственно решение Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту Российской Федерации муниципальное имущество. Новая редакция ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ уточняет порядок разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также устанавливает порядок разграничения имущества между различными типами муниципальных образований – муниципальными районами, городскими округами и поселениями. Однако, несмотря на определенный прогресс в установлении процедур разграничения имущества, достигнутый в новой редакции данной статьи, она, на наш взгляд, все же не решает концептуальной проблемы разграничения имущества между государством и местным самоуправлением, оставляя право принятия окончательного решения за федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации как по порядку передачи имущества из государственной в муниципальную собственность, так и наоборот. Кроме того, новая редакция ст.154 содержит положения, которые, могут еще больше усугубить проблему разграничения имущества, например: «находящееся в муниципальной собственности имущество должно быть безвозмездно передано в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, … если оно по факту используется органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями … для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 №184-ФЗ…» Таким образом, закрепляется разграничение объектов собственности по факту их текущего использования. Например, если государственное учреждение (предприятие или организация): ЗАГС, военно-учетный стол, федеральная почтовая служба и т.п. временно расположены в соответствии с договором аренды или на иных условиях в здании (помещении), находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с принятой формулировкой ст. 154 федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут потребовать от органов местного самоуправления передачи данных зданий (помещений) в государственную собственность по факту использования.

Заложенная в федеральных законах  №131-ФЗ и №122-ФЗ возможность «добровольно-принудительного» изъятия муниципальной собственности, в отличие от конституционных гарантий самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью, перечисленных в первом разделе, приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов. В некоторых субъектах Российской Федерации вся собственность объявляется государственной, в иных - перечень имущества, которое муниципальные образования должны передать в государственную собственность, формируется не по предложениям органов местного самоуправления, а на основе постановлений исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации. Другие субъекты «выкручивают руки» муниципалитетам, ограничивая финансирование, поступающее в виде дотаций на содержание имущества которое предполагается передать в государственную собственность, вынуждая, таким образом, муниципальные образования «добровольно» с ним расставаться.

Возникающее ощущение несправедливости и сокращение в будущем возможностей маневрирования недвижимостью в  целях социально-экономического развития вынуждает органы местного самоуправления защищаться не всегда легитимным способом: идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, например, занятых сегодня учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующим перепрофилированием данных объектов собственности. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития различных услуг, но в настоящий момент такие действия значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Вызывают также опасение выдвигаемые на федеральном уровне предложения о еще большем ужесточении (в интерпретации сторонников ужесточения – «упрощении») процедур передачи собственности, фактически, поддерживающие те субъекты Российской Федерации, которые берут на себя инициативу самостоятельного принятия решений по вопросам передачи собственности без соблюдения заявительной процедуры со стороны муниципалитетов.

На наш взгляд, схема перераспределения имущества, закреплённая в статье 154 ФЗ № 122, несправедлива по отношению к муниципальным образованиям. Муниципальные образования должны будут расстаться со своим имуществом, построенным или приобретённым за счёт средств местного бюджета (приюты, центры социального обслуживания, центры реабилитации, дома инвалидов и престарелых и другие объекты) в связи с утратой полномочий по оказанию социальной поддержки населения и специализированной медицинской помощи. Можно высказать и обосновать утверждение, что требования федеральных законов № 131 и № 122 нарушают конституционный принцип признания и защиты в Российской Федерации муниципальной формы собственности равным образом наряду с частной и государственной. Хотя, мы понимаем, что окончательное конституционно-правовое толкование норм о принудительном перераспределении муниципального имущества может дать только Конституционный Суд Российской Федерации¹. Но и, в отсутствии такого толкования, законодателю на федеральном уровне необходимо обратить внимание на то, что статьи 66, 218, 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не содержат порядка отчуждения муниципального имущества и прекращения права муниципальной собственности в связи с добровольной его передачей (перераспределением).

III. Технические и финансовые проблемы перераспределения собственности

а) Классификация объектов муниципальной собственности и их регистрация

К техническим проблемам реализации положений ФЗ №131 можно отнести необходимость осуществления процедур по классификации объектов муниципального имущества², а также процедур первоначальной регистрации права собственности на объекты, право собственности на которые возникли у муниципальных образований до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Разграничение имущества между государственными органами и органами местного самоуправления было инициировано еще Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 от 27.12.1991г. (в ред. Постановления ВС РФ от 24.12.93 № 5475-1), которое не отменено до сих пор. Классификация объектов муниципальной собственности в настоящее время осуществляется фактически в соответствии с приложением 3 к данному постановлению. Однако подходы к разграничению имущества в данном Постановлении не соответствуют модели разграничения, зафиксированной в ФЗ № 131, т.к. опираются на одноуровневую модель местного самоуправления. Именно поэтому требуется либо внесение изменений в Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1, либо принятие федерального закона о государственной и муниципальной собственности с одновременной отменой названного Постановления.

Ранее, в соответствии с распоряжением  Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп, регистрация муниципального имущества осуществлялась соответствующим Комитетом по управлению имуществом на основании перечня объектов, первоначально утвержденного Советом народных депутатов города или района, а затем подтвержденного решением соответствующего субъекта Российской Федерации. С введением в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» все объекты, учет которых осуществлялся в соответствии с порядком, обозначенным в распоряжении Президента Российской Федерации, стали подлежать регистрации в порядке, утвержденном указанным Федеральным законом.

В соответствии с этим порядком органы местного самоуправления до передачи объектов муниципальной собственности субъекту РФ или другому муниципальному образованию должны были зарегистрировать ранее возникшие права на данный объект в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) (пункт 2 статьи 13 Закона о регистрации). Многочисленные обращения органов МСУ и экспертов к законодателям несколько смягчили ситуацию: в соответствии с новой редакцией статьи 154 Федерального закона №122 «регистрация права государственной или муниципальной собственности на имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий или учреждений как юридических лиц при передаче имущества не требуется». Теперь основанием возникновения права собственности являются утвержденные специальным нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти реестры государственного и муниципального имущества. Однако последующие действия с этим имуществом все равно потребуют государственной регистрации. Кроме того, в случае изменения наименования муниципального образования, в ЕГРП придется вносить соответствующие изменения по всем видам недвижимого имущества, зарегистрированного в собственности данного муниципального образования.

б) Финансовые вопросы регистрации имущества

Регистрация права  собственности на объекты, право  собственности на которые возникли у муниципальных образований  до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним», осуществляется бесплатно. После введения в действие указанного Федерального закона государственная регистрация прав требует уплаты государственной пошлины. До недавнего времени пошлина не дифференцировалась, и органы местного самоуправления должны были уплачивать пошлину в размере 7500 рублей за каждый объект, как и обычные юридические лица. Однако с 28 августа 2005 года законодатель установил существенную льготу по госпошлине для органов местного самоуправления (наряду с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) – теперь она составляет 100 рублей³ за одно регистрационное действие.

Снижение размера госпошлины до символической суммы представляется своевременным и оправданным действием.

Вместе с тем, для целей государственной регистрации права собственности органы местного самоуправления должны предоставить также:

- кадастровый план земельного участка, на котором расположен передаваемый объект недвижимости,

- план такого объекта недвижимости с кадастровым номером,

- сведения о реальной стоимости  данного объекта.

Зачастую таких документов у органов местного самоуправления в наличии не имеется, и поэтому дополнительно к уплате государственных пошлин они должны будут понести расходы на подготовку указанных документов. Все эти работы выполняются лицензированными организациями и организациями, аккредитованными Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. И в том, и в другом случае услуги приобретаются на рынке

Кроме того, возникают сопутствующие расходы по перерегистрации некоторого движимого имущества передаваемых предприятий и учреждений (автотранспортные средства, абонентские телефонные номера и т.д.), а также расходы на лицензирование и аккредитацию новых организаций-собственников, осуществляющих те или иные виды соответствующей деятельности.

Участники семинара Конгресса муниципальных образований (7-8 июня 2005 года) - руководители КУМИ из 50 городов России - отмечали, что регистрация муниципального имущества сегодня во многих муниципальных образованиях приостановилась из-за больших расходов, которые должны понести муниципальные бюджеты на осуществление государственной регистрации объектов собственности. Проблему усугубляет необходимость приема ведомственного жилого фонда, особенно в тех случаях, когда в передаваемых многоквартирных домах часть квартир приватизирована гражданами. Органы местного самоуправления в этом случае должны осуществлять поквартирный, и даже покомнатный прием неприватизированных жилых помещений в муниципальную собственность. Данный прием жилых помещений необходимо осуществить и по всему жилищному фонду муниципальных образований, так как сегодня «на балансе» и в хозяйственном ведении (оперативном управлении) жилищных организаций находятся жилые дома, часть помещений в которых принадлежит муниципалитету, в то время как другая часть помещений находится в собственности физических и юридических лиц. Следовательно, возникает огромное количество объектов, которые надо «снять с учёта» в связи с тем, что они находятся в частной собственности физических лиц.

в) Проблема разграничения собственности в связи с обременением юридических лиц долгами

Возникает проблема разграничения  объектов собственности муниципальных юридических лиц в связи с обременением последних кредиторской задолженностью.

Подобная проблема есть как в  социальной сфере по кредиторской задолженности  за коммунальные или иные приобретенные  услуги, так и в сфере жилищно-коммунального  хозяйства. Однако учреждения социальной сферы, как объект собственности, передаются полностью, поэтому в передаточном акте порядок погашения задолженности может быть прописан достаточно чётко. Проблема возникает только тогда, когда субъект РФ или муниципалитет данные долги не признают и в передаточный акт не включают, субсидиарной ответственности по долгам передаваемых предприятий (учреждений) между данными уровнями власти нет, субсидиарная ответственность по долгам передаваемых объектов предусмотрена только между поселениями и муниципальными районами (ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона №122).

В сфере же жилищно-коммунального хозяйства объекты собственности могут передаваться не только целиком, но и делиться между поселениями с учетом разделительного баланса, составляемого в ходе реорганизации муниципального предприятия, которое ранее обслуживало несколько поселений. В последнем случае возникает достаточно острый вопрос в части погашения задолженности муниципальных организаций, т.е. их взаимоотношения с кредиторами. Статья 60 Гражданского кодекса Российской Федерации защищает права кредиторов при реорганизации (например, разделении) юридических лиц-должников. Учредители юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно (за 30 дней со дня принятия решения о реорганизации) уведомить об этом всех кредиторов реорганизуемого юридического лица⁴. В противном случае государственная регистрация реорганизованного предприятия или учреждения не будет произведена. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации для государственной регистрации реорганизуемое юридическое лицо представляет передаточный акт и разделительный баланс, содержащие сведения по всем обязательствам реорганизованного предприятия в отношении всех его кредиторов и должников, в т.ч. и обязательства, оспариваемые сторонами.

Кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо. При этом если разделительный баланс не дает возможности определить правопреемника реорганизованного юридического лица, то вновь возникшие юридические лица несут солидарную ответственность по обязательствам реорганизованного юридического лица перед его кредиторами.