Қ.Р-да жергілікті мемлекеттік басқару жүйесі

"Институтционалдық" түсінігіне  тоқталсақ, ол отандық ғылымда  салыстырмалы аз пайдаланылады. Нарықтық экономика жағдайында  осы терминнің қолданылу белсенділігі арта түседі. Экономикада белгілі бір құқықтық, этникалық, психологиялық, ұйымдастырушылық нормалар мен дәстүрлер нақты пайда бола бастайды. Экономикалық саясаттың өзі дәстүрдің, әдет-ғұрыптың ұйымдастырушылық жүйесін білдіреді. Осындай салыстырмалы ұзақ өмір сүретін іс-әрекеттер "институт" түсінігін қалылтастырады. У.Гамильтонның пікірінше, институттар - қоғамдық дәстүрлер тобына берілетін сипаттың белгісі. Қазіргі жағдайда институционалдық форманың кең тараған түрлері мынадай болып келеді:

• мемлекеттік биліктің атқарушы құрылымын   қалыптастыру, оның тікелей міндеті - үкіметтің мақсаттарын жүзеге асыру;
• мемлекеттік меншік обьектілерін құру және қолдау;
• экономикалық бағдарламалар мен экономикалық болжамдарды дайындау;
• экономика бойынша зерттеу орталықтарын (әртүрлі меншік формасы бар), экономикалық ақпарат институттарын, сауда-өнеркәсіп палаталарын, әртүрлі экономикалық одақтар мен кеңестерді қолдау;
• экономика  мәселелері бойынша кеңесшілер, консультанттар, сарапшылар кеңесі институттарының қызмет етуін қамтамасыз ету;
• кәсіпкерлер мен кәсіби одақтарға ақпараттық, құқықтық қолдау және олардың өзара байланыстарын тиімді ету.

«Мемлекеттік шығындар» түсінігі қоғамның талаптарын қанағаттандырумен байланысты материалдық игілік пен қызметтерді сатып алуға кететін шығындарды білдіреді. Қаржыларды шығындау саясатының негізгі міндеті жиынтық сұранымға әсер ету болып табылады. Ал «мемлекеттік табыстар»деп жеке сектордан мемлекетке ағымдағы ақшалай және мүліктік аударымдарды (трансферттер) түсінеміз. Табыстар саясатының алдында тұрған міндеттерді екіге бөліп қарауға болады:

• қаржы қорын қалыптастыру үшін жинақталған қаржы, оның көмегімен макроэкономикалық тепе-теңдікке әсер ету;
• ресурстарды алу есебінен реттеуші тиімділікке қол жеткізу.

Мемлекеттік табыстарды шоғырландырудың көптеген формалары мен әдістері бар. Жалпы қаржы ресуртарын жинаудың салықтық және салықтық емес деп екіге бөлінетіні белгілі. Соңғысына әртүрлі алымдар мен салымдар жатқызамыз. Ал ресурстарды міндеттеп жинаудың бірден бір жолы ол - салықтар. Ол мемлекеттің ең маңызды табыс көзі. Мысалы, салық дамыған елдерде (АҚШ, Жапония, Швеция) жалпы ұлттық өнімнің 30%-дан 50%-ға дейін көлемін құрайды.

Елдің дамуы, жүргізіліп жатқан әлеуметтік-экономикалық реформалар тағдыры, халықтың барлық игіліктерге қол жеткізе өмір сүрулерін қамтамасыз ету тікелей мемлекеттік реттеуге байланысты. Дегенмен кей жағдайларда орталықтандыру үрдісі басқару тармақтарының кеңінен таралуына өз кедергісін де тигізеді.. Сондықтан да соңғы кезде аймақтық басқа-руды жетілдіру мәселелері шындап күн тәртібіне еніп, өз бағыт-бағдарын біртіндеп анықтап, жұмыс жасау үстіңде.

Билікті орталық пен аймақтарға жіктеу мәселесінің қоғамымызда талқыланып жатқанына біршама уақыт етті. Осы екі деңгей арасындағы мәселелердің шешілу барысы жергілікті шаруашылықтың тағдырына тікелей қатысы бар. Орталыктан биліктің бір бөлігін алу процесін әрі қарай жеткізудегі тағы бір кезең жергілікті басқару органдарының жаңа жүйеге қатысты құқықтық базасын айқындау. Басқаша айтқанда, "Жергілікті мемлекеттік басқару туралы" және "Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заңдарының қабылдануы. Біріншісі қабылданып күшіне еніп, оған өзгертулер мен толықтыруларда енгізіліп жатыр. Ондағы мақсат занды жақсартуды жетілдіре беру деп ойлаймыз. Екіншісіне ауылдан бастап облысқа дейін жергілікті жерлердің құзіреті, оның ішінде жергілікті бюджеттер туралы нормалар енгізіледі. Оның түпкі мақсаты мынада: әр әкім өз мекенінің (ауылдың, қаланың, ауданның) бюджетінің толуына мүдделі болуы үшін жеке шағын, орта, үлкен кәсіпорындардың экономикасына араласпай, қайта олардың дамуына қолайлы жағдай туғызатын экономикалық механизмдерді пайдалану. Қазақстанда донор облыстармен бірге өздерінің әлеуметтік-экономикалық дамуларына байланысты республикалық бюджеттен субвенция алатын облыстар да аз емес. Олардың бүгінде әл-ауқаты өзін-өэі қамтамасыз етуге толыққанды жетті деп айта алмаймыз. Республикалық бюджеттен субвенция алатын облыстар жылдан жылға көбеймесе, азайып отырған жоқ. Оны кестеден көре аламыз.

Кесте 1

2001 - 2004 жылдар аралығында республикалық бюджеттен бөлінген субвенция құрылымы

Осы кестеден көріп отырғанымыздай, субвенция көлемі жыл санап арта түскен. Ақмола, Қостанай, Солтүстік Қазақстан облыстарында жағдай бірқалыпты. Дегенмен, Ақмола облысына бөлінген субвенция 2001 жылы 12,4%-ды құраса, ол жылдан жылға азайып 2006 жылы 10,7% болды. Қостанай облысының динамикасы да осындай, ал Солтүстік Қазақстан облысы жергілікті бюджеті табысының 2001 жылы 9,5%-ы субвенция есебінен, кейінгі 2002, 2003, 2004 2006 жылдары 8.7%, 7,7 және 8,8% құралып отыр. Алматы облысындағы күрт өзгерістер ерекше көрініп тұр. Мәселен, 2001 жылы республикалық бюджеттен бөлінген субвенция облыс бюджеті табысының 25%-ын құраса, оның үлесі жыл сайын жылдам азайып, 2002 жылы 17%, 2003 және 2006 жылдары 12,5 және 10,7%-ға дейін төмендеген. Шығыс Қазақстан, Қарағанды, Батыс Қазақстан және Қызылорда облыстарының динамикасы біркелкі, яғни субвенция көлемі жылдан жылға азайып отырған жоқ. Субвенцияның ең көп мөлшері Оңтүстік Қазақстан облысында, мұнда оның үлесі 2001 жылы облыс бюджеті табысының 31,2% болса, 2002 жылы 21,6% болып, 10%-ға азайған Соңғы жылы субвенция алатын облыстар қатары Павлодар және Ақтөбемен толыққанымен, оларға бөлінген субвенция көлемі басқалармен салыстырғанда аз ғана. Павлодарда 1,1%, Ақтөбеде 1,4%.

Республикалық бюджеттен бөлінетін субвенция жыл сайын артып келеді, биылғы жылғы субвенция көлемінен жоғарыда аталып өткен "Мемлекеттік басқару деңгейлері арасында өкілеттіктерді ажырату және бюджетаралық қатынастарды жетілдіру" Концепциясында берілген бюджетаралық жүйені реттеуге берілген 4 нұсқаның негізінде (соның екіншісінде) бюджеттерді тігінен теңестіру арқылы, ұсынылып отырған бюджеттен алу механизмін жою үшін жасалған алғышарт деп бағалауға болады. Дегенмен бюджеттен алуды жою мәселені түбегейлі шешпейді. Себебі бюджеттік жоспарлау бірлігі бұзылады. Бюджеттен алуға келер болсақ, жалпы елімізде Ақтөбе, Атырау, Шығыс және Батыс Қазақстан, Қарағанды, Қостанай, Маңғыстау, Павлодар облыстары және Алматы қаласы донорлар болып табылады. Аталған облыстардың ішінде Ақтөбе, Шығыс және Батыс Қазақстан, Қарағанды, Қостанай, Павлодар облыстарының бюджеттерінен алу жыл сайын азайып, 2004 жылы донор ретіңде Атырау, Маңғыстау облыстары және Алматы қаласы қалған. Осы үштіктің алатын орны ерекше. Айта кетер болсақ, 2001 жылы жалпы бюджеттен алу         78339574 мың теңге болса, соның 38,1%-ы Атырау, 10,7%-ы Маңғыстау облыстары және 33,5%-ы Алматы каласы бюджетінен алынған, келесі 2002 жылы бұл мөлшер осы деңгейден арта түскен. 2003 жылы бюджеттен алу сомасы 57629991 мың теңге болып белгіленген, соның 43,3%-ы, яғни 24963765 мың теңгесі Алматы қаласының бюджетінен алынған. Осы жылы Атырау және Маңғыстау облыстарында аз ғана өзгерістер байқалады. 2006 жылы 66908685 мың теңге бюджеттен алудың 47,1%-ы Алматы қаласынан, 36,3%-ы Атырау және 16,6%-ы Маңғыстау облыстарынан алынатын болып бекітілген.

Жергілікті басқаруды жетілдіру үшін ең маңызды - қаржы мәселесі жыл санап өз шешімін таба береді. Қазір оларға дербестік берілсе, бюджеттің шығыс бөлігін қамтамасыз ететін қаржы кезін қайдан алмақ? Әлеуметтік қамсыздандыру саласы ақсап жатса, ол облыс шеңберінде саяси наразылық туғызады. Демек, әр облыс өз бетінше өмір сүре алатын жағдайға жетпей, орталықтың билігін шектеуді енгізу ерте екендіп көрініп тұр. Ал әкімдерді сайлау мәселесіне тоқталсақ, әлеуметтік-экономикалық жағдайы ауыр аймақта әкімдерді сайлау кері әсер беруі мүмкін. Экономикалық дағдарыстан жаңа шыға бастаған ел үшін толассыз сайлаулар экономиканың өсу қарқынын бәсендетуі әбден мүмкін. Жергілікті шаруашылық тек қана коммуналды қызмет көрсетумен шектелмейді, яғни жоғарыда аталып өткендей, болашағы бар елді мекендерде басқа да қызмет түрлерін ұйымдастыруға болады. Мәселен, туризм, балық, аң шаруашылықтарымен байланысты. Тіпті жерге байланысты да, себебі біздің мемлекетімізде жер тек қана мемлекет меншігінде емес.

ІІ. Жергілікті басқарудыңқазіргі таңдағы  жағдайы

2.1. Жергілікті мемлекеттік басқарудың әлеуметтік-экономикалықтиімділігі

   Жергілікті мемлекеттік  баскарудың тиімділік мәселесі  қазіргі кездегі ғылым мен  тәжірибенің басты назарындағы  мәселелердің бірі болып табылады. Бұл мәселеге шетел және ресей  ғалымдары да өздерінің ғылыми  еңбектерін арнағаны белгілі.

«Қызмет тиімділігі» түсінігі кез келген қызмет түріне, оның ішінде басқарушылык қызметте де қолданылады. Экономикалық ғылымда экономикалық тиімділік категориясы және оны бағалаудың тиісті өлшемдері енгізілген. Нарықтық бәсекелестік жағдайында фирманы басқару процесінде қатысты қазіргі заманғы менеджментте де осы категория пайдаланылады. Оларды бірқатар өзгергулер енгізе отырып, мемлекеттік басқарудың тиімділігі түсінігін анықтау барысында қолдануға болады.

«Қызмет тиімділігі» түсінігі  жергілікті мемлекеттік басқару теориясында жеткілікті деңгейде қаралмаған және іс жүзінде толыққанды олданылмаған ұғымдардың біріне жатады. Ал жалпы қоғамның, әрбір басқарушының, басқарылатындардың басқаруға және оның шешімдерін жүзеге асыруға жұмсалған шығындардың қандай нәтиже бергенін білуі қажет. Сондықтан басқару тиімділігі жайлы толық ақпаратқа ие болмай және оны өлшеуге ұмтылыс жасамай басқаруды бақылау мен оны жетілдіру жолдарын анықтау мүмкін емес. Көптеген деректер осындай жағдайдың жетілмеген, жүзеге аспаған мемлекеттік басқарудың басты себебі болып табылатындығын дәлелдейді. Саясаткерлер барлық игіліктерге қол жеткіземіз десе де, көбіне мақсаттар мен жоспарлар орындалмай қалады, күш-жігер орынсыз жұмсалып, маңызды қоғамдық және жеке құндылықтарға қол жетпей жатады. Сондықтан басқару тиімділігінің мәселесі аса маңызды, мемлекеттік басқарудың объективтілігімен тікелей байланысты.

Жалпы тиімділік екі жағдайда: біріншіден, қол жеткен нәтиже мен шыққан шығындар арасындағы айырмашылық «он» сальдоны, яғни адам еңбегінің әкелген пайдасын көрсеткенде, екіншіден, осы айырмашылық қоғамның, адамдардың нақты қажеттіліктерін қанағаттандыруға қабілетгі болған кезде көрініс табады. Кез келген қызметтің нәтижесінде рухани және материалдық өнімнің өсуі болмаса, әлеуметтік жағдай жақсармаса, онда ол қызмет түрі тиімді деп саналмайды. Сонымен бірге өнімнің өсуіне қол жеткізілген, бірақ ол адамдардың мұқтаждықтарына, олардың мәселелерін шешуге қолданылмаған жағдайда да тиімділік жоқ есептеледі.

Әр түрлі мемлекеттік органдар және жергілікті өзін-өзі басқару органдары көптеген объект түрлерін басқарады және олардың әрқайсысының басқару тиімділігі де әрқилы болады. Мысалы, қандай да бір басқарылатын объект белгілі бір өнім өндірген немесе әлеуметтік қызмет көрсеткен кезде туындайтын өндірістік тиімділік. Басқарылатын объектілердің қызметінің нәтижесінде көрініс табатын басқарудың мұндай тиімділігі өндірілген өнім мен оны өндіруге кеткен шығындар арасындағы арақатынасты білдіреді. Ол басқарылатын объект шеңберінде еңбекті ұйымдастырумен байланысты, технологиялық сипатқа ие және нормативтік-қүндық шығын көрсеткіштері бойынша өлшенеді.

Орталықтандырылған жоспарлы экономикада өндірістік тиімділікке қатты көңіл аударылды. Кәсіпорындар (ұйымдар) берілген номенклатуралық-натуралдық көрсеткіштерге міндетгі түрде кол жеткізуі керек еді. Өндірілген өнімнің қоғам мүшелерінің талаптарын қанағаттандыруы өндірушілер мен оларды басқаратын мемлекеттік органға да аса қажет болмады. Өндірістік тиімділікке бағытталу нәтижесінде қоғамда - инфляция, сапалы тауар тап-шылығы, жартылай бос нарық орын алып,  өндіріс саласында ешкімге керегі жоқ өнім өндіретін кәсіпорындардың өзінде жоғары көрсеткіштер мен жақсы табысқа қол жеткізілді.

Нарықтық қатынастарға өту аталған жағдайды өзгертеді, бірақ басқарылатын объектілердің барлығы үшін емес. Олардың бірқатары - өндіріс кезеңінде де, әлеуметтік қызмет көрсету саласында да өндірістік тиімділікке бағыт бағдар жасайды. Сондықтан оған салыстырмалы экономикалық және әлеуметтік сипат беретін белгілер мен көрсеткіштерді үнемі жетілдіріп отырған жөн.

Нарықтық   экономикасы   дамыған   елдерде   өнімді   өндіру жеткіліксіз, оны айналым кезеңіне (бөлу және айырбастау) өткізіп, сатып алушыларға сату қажет. Көптеген өндірушілер үшін ұдайы өндірістік кезең сауда саттық әрекетін жасаумен аяқталады. Осы кезде өнім тұтынушыға жетіп, басқару тиімділігінің екінші түрі -экономикалық тиімділдік туындайды. Экономикалық тиімділіктің өндірістік тиімділікке қарағанда көпқырлы және терең мағынасы бар. Ең бастысы ол қоғамдағы қандай да бір өнімге деген қажеттілікті білдіреді, сұраныс пен ұсыныс арақатынасын сипаттайды, өн-дірушіге ұдайы өндірістік процестің барлық кезеңдерін анықтап, белгілейді. Өндіруші өндірілген өнім үшін нақты ақысын алады, ал бұл жаңа және ұлғаймалы өндірісті бастауға мүмкіндік беретін шығындалған ресурстарды қайтаруға және табыс табуға жағдай жасайды. Осындай тура және кері байланыс салдарынан экономика өзіне қажетті серпінділікке және өзін-өзі басқаруға ие болады. Нарықтық экономикадағы барлық өндірушілердің негізгі мақсаты экономикалық тиімділікке қолжеткізу және баскару субъектілерінің, оның ішінде   мемлекеттік басқару субъектілерінің де күш-қайраты осыған бағытталған.  Экономикалық тиімділіктің басқарылатын объектілердегі және басқарушы кіші жүйелердегі басқару тиімділігін талдау мен бағалау үшін маңызы зор. Оның шындыққа жанасуы өндіруші-монополистер, бағаны жасанды түрде көтеру, нақты экономикалық процестерге тән тағы басқа құбылыстар орын алатын нарықтық экономиканың оңтайлылығымен байланысты. Сондықтан мемлекет  экономикалық  іс-әрекеттің ұтымды  ережелерін  жасап  қоймай,  басқарудың  экономикалық  тиімділігін анықтау арқылы олардың орындалуын бақылап отыруы қажет.