Специфика местного управления и управления окраинами России

 

 

Содержание

 

Введение………………………………………………….………………………..……..3

Глава 1. Конкретно-исторические условия

               реформирования системы управления..............................................................4

Глава  2. Система высших и центральных

               органов государственного управления……………………………………….6

Глава 3  Специфика местного управления и управления окраинами России………15

Заключение……………………………………………………………………………...20

Список используемой литературы…………………………………………………….21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Российское государство прошло долгий тысячелетний путь развития и государственное управление все это время также эволюционировало и развивалось.

За период с начала XIX и до начала XX вв. в российском государственном управлении существенно усилилось значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями, возникли новые органы местного самоуправления. Этот период изучался в отечественной истории, в основном с точки зрения революционной борьбы угнетенных народных масс против самодержавия.

«Тезис о неправомерном характере русской государственности стал общим местом не только в советской, но и в  западной историографии. Уже  много лет живет крылатая фраза: «В России правят не законы, а люди». Этот тезис возник в русской либеральной дореволюционной историографии и имел сугубо политическое назначение. Он был направлен против самодержавия и ставил идеалом для России западные демократии. Свою политическую функцию этот тезис выполнил. Однако, истина, как это часто бывает, когда политика вмешивается в науку, пострадала: был создан очередной миф, получивший широкое распространение как в массовом сознании, так и в специальной литературе».

В связи с этим, стоит отметить тот факт, что в научной и учебной литературе достаточно разносторонне и основательно изучен вопрос государственного управления 19 века в России.

Исходя из этого, цель работы: рассмотреть процесс становления государственного управления в России в первой половине 19 века.

 Для достижения цели  поставлены следующие задачи: выделить конкретные исторические условия реформирования системы государственного управления, изучить роль министерств и их образование в первой половине 19 века,  опредеить процесс изменения в «управлении на местах».

 В связи с целью  и задачами работа построена  следующим образом: введение, три главы, заключение, список используемой литературы.

 

 

 

 

Глава 1. Конкретно-исторические условия реформирования системы управления

 

В XIX в. Россия вступила с солидным грузом проблем социально-экономического, политического и духовного характера, и новые преобразования в государственном управлении стали неизбежными, диктовались как внутренними, так и международными обстоятельствами. Новое столетие стало продолжением самодержавного управления государством на началах абсолютизма, достигшего своего апогея к середине века и оказавшегося последним веком такой формы правления.

Изменения и совершенствование системы государственного управления страной в новом веке определялись конкретно-историческими условиями и событиями. Кровавый дворцовый переворот 11 марта 1801 г., убийство Павла I и восход на престол его сына — Александра I, движение либерально настроенного дворянства и восстание декабристов (1825), сохранение крепостного права и отсутствие гражданской свободы — эти и многие другие события и процессы в развитии экономических, политических, социально-сословных или классовых отношений того времени не могло не оказать своего влияния на характер и систему управления государством. Также нельзя не добавить влияние таких событий, как Отечественная война 1812 г., польское восстание 1830-1831 гг., Кавказская война 1817—1864 гг. и др.

Осмысление даже только вышеперечисленных фактов и событий, а их в реальной жизни было гораздо больше, убеждает в том, что изменения системы государственного управления прежде всего в целях сохранения и укрепления самодержавного строя и монархической власти были в определенной степени назревшими и исторически неизбежными. Это хорошо понимал новый император Александр I (1801-1825).

В этих условиях поиск новых, более эффективных средств и методов управления государством шел непрерывно. В начале века в процессе поиска столкнулись прежде всего два взгляда на реорганизацию системы государственного управления. Первый — традиционалистский, сторонники которого стремились сохранить фундаментальные основы самодержавного управления — абсолютизм, незыблемость существовавшего строя. Второй — модернистский, сторонники которого предлагали определенную либерализацию власти и системы управления на основе учреждения выборных представительных органов, многосословности и утверждения конституционных начал в управлении государством.

Александр I, как считают исследователи его жизни и деятельности, был умным, великолепно образованным человеком, обладавшим способностями для государственного управления, а по своим убеждениям был либералом, имевшим идеалы свободы и равенства и мечтавшим о превращении России в просвещенную и свободную страну. В первое десятилетие своего правления он действительно пытался осуществить свои планы на деле. Привлекать на свою сторону как известных к тому времени опытных сановников (князь А.А.Безбородко, граф Н.И.Панин, граф П.А.Зубов, адмирал Н.С.Мордвинов и др.), так и представителей нового поколения дворянской знати (В.Г.Кочубей, П.А.Строганов, Н.Н.Новосельцев, А.Е.Чарторыискии и др.), он считал необходимым определить основные принципы и методы управления российским государством. Сначала для обсуждения, этих вопросов из представителей дворянской аристократии при нем был учрежден так называемый «Непременный совет» в составе 12 человек, а затем — «Негласный или «интимный» комитет», которые существовали непродолжительно, но побуждали молодого императора предпринимать конкретные действия.[1, c. 105]

В результате обсуждений и споров, хотя и тайных в условиях абсолютизма, появились, например, документы о разрешении приобретать и продавать незаселенные земли купцам, мещанам и государственным крестьянам (1801); Манифест «Об учреждении министерств (1802). «Непременным Советом» было одобрено предложение графа С.П.Румянцева, и появился Указ о «свободных хлебопашцах» (1803), согласно которому помещики получили право по обоюдному согласию с крестьянами освобождать их с землей за выкуп. В самом начале царствования Александра I была восстановлена екатерининская «Жалованная грамота дворянству», отмененная Павлом I разработана программа развития народного образования и в соответствии с Указом Императора было учреждено 4 типа учебных заведений: сельские приходские училища; уездные училища; губернские училища или гимназии и университеты, сыгравшие немалую роль в системе государственного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Система высших и центральных органов государственного управления

 

Пирамидой системы власти Российской империи являлся император, сосредоточивший в своих руках всю полноту власти и опиравшийся прежде всего на верховные и центральные органы государственного управления. Таковыми в историко-правовой науке принято считать «Непременный Совет» (1801 — 1810), Государственный Совет (с 1810 г.), Сенат, Министерства, Комитет министров (с 1812 г.), Собственная его императорского Величества канцелярия и в сфере православной церкви — Синод.

В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств, как высших исполнительных органов государства.

Прежде всего, необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств», который стал и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время и определены функции министерств.

Согласно Манифесту государственными делами должны были управлять восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Финансов; Коммерции; Народного просвещения и Иностранных дел. Министерства управляли не только общегосударственными делами, но и местными, вверенными им структурами, поддерживая с ними постоянные связи и получая еженедельные мемории о всех текущих делах.

Каждый министр был исключительно важным государственным деятелем, назначался императором, был перед ним ответствен, непосредственно управлял всеми вверенными ему участками и представлял императору через Сенат ежегодные письменные отчеты с обоснованием в них расходования средств структурами министерства, с указанием результатов в содеянном, состояния дел и возможных перспектив. Анализируя и рассматривая отчеты и деятельность министерств, Сенат представлял доклад императору с заключениями и мнением об «управлении и состоянии дел», порученных министру

Функции и обязанности министров как государственных лиц были достаточно широкими и весьма ответственными. Своеобразный и особый статус имел министр внутренних дел, в обязанности которого входили постоянная забота «о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». Возглавляемое им министерство было наделено весьма широкими полномочиями. В частности, на министерство возлагалось управление промышленностью и строительством, содержание всех публичных зданий; предотвращение нехватки жизненных припасов и всех надобностей в общественной жизни. Отсюда в ведение МВД были переданы мануфактурная и медицинские коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция государственного хозяйства и т.д.

Повелением императора все губернаторы представляли ему рапорты через МВД и под его управлением решали все военные, гражданские и полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, в том числе и приказы общественного призрения, находились в системе этого министерства. Все это означало особый статус Министерства внутренних дел и его роль в государственном управлении, свидетельствовало об усилении полицейского характера государства. Попытка выделить полицейские полномочия из МВД путем создания специального Министерства полиции в 1810 г. закончилась неудачно. Эти функции сохранились за МВД.

Достаточно широкие полномочия в управлении соответствующими ведомствами и отраслями имели и другие министерства, которые руководствовались специальным документом «Общее учреждение министерств», принятом в июне 1811 г. и завершавшим в реформирование министерств. Последние определялись как высшие органы исполнительной власти, а власть министров — как высшая исполнительная. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров, а с 1812 г. они законодательно были оформлены как Комитет министров.[2, c. 308]

Образование и деятельность министерств во многом способствовали налаживанию вертикали исполнительной власти и усилению централизации управления государством. Однако проблемы управления были далеки от их эффективного решения.

Несмотря на свою убежденность в том, что реформирование системы управления являлось «исключительно делом самого императора и никого другого», Александр опирался на известных сановников и приближенных к двору деятелей. Наряду с либерально настроенными людьми среди них были и достаточно консервативные и жесткие исполнители императорской воли. Таковым, например, был небезызвестный граф А.А.Аракчеев — любимец Павла I. Противоречивая деятельность А.А.Аракчеева в основном известна, но здесь целесообразно подчеркнуть, что с его управленческой деятельностью в немалой степени связано усиление абсолютизма, власти монарха в России в рассматриваемый период.

Разработка плана переустройства системы организации власти и управления в России при Александре I органически связана с именем такого реформатора, как М. М. Сперанский (1772—1839). Поиски М. М. Сперанского в организации эффективной государственной системы управления завершились специально разработанным по поручению императора общим планом государственных преобразований под названием «Введение к уложению государственных законов». Подготовленный всесторонне, продуманный с учетом российского и европейского опыта государственного управления, документ в октябре 1809 г. был представлен Александру I. Сущностной стороной плана государственных преобразований Сперанского явилось намерение сочетать монархическое правление, во-первых, с выборным представительством разных сословий в государственном управлении; во-вторых, с разделением вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы; в-третьих, с основательным просвещением и образованием широких сословных слоев и, разумеется, прежде всего обязательным соответствующим образованием для чиновников государственного аппарата.

М.М.Сперанский намеревался и надеялся осуществить широкие преобразования в России радикально-эволюционным путем через изменение всего механизма государственного управления, но при безусловном сохранении монархического строя. Исходя из незыблемости монархической государственности, он считал, что монарх — глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте. Стремясь конституционно оформить абсолютную власть императора, в своих проектах и записках он пытался самодержавное правление облечь всеми «внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».

В соответствии с законом законодательной деятельностью должна была заниматься Государственная дума, судебной — Сенат, а исполнительной — министерства. Соединить эти ветви власти, естественно, мог только император, «яко в первом и верховном их начале».[3, c.108]

Однако, понимая всю сложность координации соединения многогранной деятельности соответствующих органов власти и управления и их взаимодействия «с точностью» в одном державном лице, Сперанский предложил создать при монархе Государственный совет как особое высшее учреждение формально совещательного характера, но с достаточно широкими функциями. Госсовет должен был в первую очередь выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ветвями власти, творческие и иные действия высших государственных структур в плане их правового взаимодействия и утверждения законности в государственном управлении. По замыслам автора проекта Госсовет состоял из 35 высших сановников аристократической элиты, назначаемых императором, в том числе министров — по должности.* Председательствовал на Совете сам император или кто-либо из членов Совета по его усмотрению.