Специфика местного управления и управления окраинами России

Глава 3 Специфика местного управления и управления окраинами России

 

В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, состояние с выполнением натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.

При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая структурно с середины 20-х гг. из четырех отделений.

Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в июне 1837 г. последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел, строго соблюдали неприкосновенность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы общественного призрения, а также соответствующие органы министерств на местах губернаторы обеспечивали определенную слаженность и единство местного управления в строгом соответствии с законами, многочисленными предписаниями и инструкциями, предоставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.

С 1837 г. были учреждены местные органы, Министерства государственных имуществ, отвечавшие за управление государственными крестьянами (9 млн мужского пола) и землями. В губерниях это были палаты государственных имуществ, советники, асессоры, губернский землемер и местничий и т.д. Основными их обязанностями были хозяйственные заботы: продажа незаселенных государственных земель, организация обмена, аренды земель.

Усилению влияния на систему местного управления при Николае I способствовало разделение в 1837 г. уездов на станы и назначение губернатором станового пристава во главе местной администрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.

Дальнейшее развитие губернской системы государственного управления связано с учреждением губернских правлений в середине XIX в. (1850). Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все вопросы в пределах губернии решали через соответствующие органы местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому набору и т.п.

К этому следует добавить, что во второй четверти XIX в. в управлении губерниями уездами заметно повысилась роль губернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, заседателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (1831), и специальному закону (1845), в целях сохранения крупного дворянства был установлен порядок перехода заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено их дробление и отчуждение посторонним лицам.[2, c. 315]

Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., которые выполняли прежде всего полицейские функции.

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением определенного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.

Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Территория страны в рассматриваемый период расширилась на 20 %, население увеличилось почти в два раза и к середине века составило соответственно 19,6 кв. км и около 70 млн. человек. Разрастание территориальных границ государства за счет окраинных, главным образом, азиатских регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Россия формировались, вбирая в себя черты двух цивилизаций — западной и восточной.

Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населявших территорию государства, полиэтничностью их состава, их разноконфессиональностью и разносословностью.

В-третьих, определенным изменением в отношении самодержавия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхождением в состав империи частей территории Грузии в 1801 —1804гг.; Азербайджана — в 1804—1806 гг., началом и продолжением Кавказской войны (1817—1864). Произошли изменения в управлении Финляндией, получившей автономию в рамках Империи в 1809 г.; Царством Польским в соответствии с Конституцией 1815 г.; громадной территорией Сибири, согласно «Положению об инородцах», подготовленному в 1822 г. М.М.Сперанским.[4, c. 345]

Сложность и многоаспектность проблемы управления территориями вынудили Николая I принять в 1822 г. Устав об управлении инородцами. Инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. Эта категория населения была особенно многочисленной в Сибири, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерниях. В зависимости от категории инородцев и особенностей регионов управление ими осуществляли разные министерства. Например, управление самоедами Архангельской губернии находилось в ведении Министерства государственных имуществ; управление инородцами Ставропольской и Астраханской губерний (калмыки, киргизы, ногайцы и др.) — в ведении Министерства внутренних дел и государственных имуществ. Попечительство и непосредственное наблюдение осуществляли также соответствующие губернаторы.

Управление кочевыми и бродячими инородцами Поморской и Амурской областей входило в функции соответствующих военных губернаторов, которые по предписаниям должны были управлять инородцами со «строгой осмотрительностью в местном применении и соображаясь притом с обычаями разных племен...»

В отдельных местах, где действовало Временное положение о крестьянских начальниках, с середины века управлением инородцами по конкретным вопросам (судебным, по земельному устройству и т.д.) занимались крестьянские и инородческие начальники, уездные съезды крестьянских начальников и поземельно-устроительные комиссии.

Управление инородцами осуществлялось в соответствии с их правами, определенными специальным разделом Положения об инородцах. В частности оседлые инородцы в правах и обязанностях были приравнены к русскому населению. Кочевыми инородцами управляли спецаильно созданные степная дума, инородная управа и родовое управление.

Что касается «бродячих инородцев», то у них также были соответствующие права перехода из губернии в губернию беспрепятственно, но в пределах выделенной для этого территории. Они не участвовали в губернских земских повинностях, в расходах на степное управление.

В основе управления кочевыми и бродячими инородцами был сохранен и действовал принцип родовой организации; основой управления было стойбище во главе со старостой или степные думы, возглавляемые родовой знатью.

Система управления окраинами имела свои особенности. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считается слабое вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.[5, c. 296]

С другой стороны, Российская империя в начале XIX в. уже имела почти двухсотлетний опыт более или менее унифицированного, централизованного государственного управления и представляла собой вполне сложившееся унитарное государство с абсолютной властью монарха. Нельзя забывать, что именно в рассматриваемый период самовластие монарха означало в сущности господство полицейского режима, что не могло не отразиться в той или иной степени на процессах управления инородцами. Желание унифицировать систему управления в полной мере по всей стране выражало общую тенденцию создания военно-бюрократической, полицейской системы управления в государстве.

Противоречивость управления окраинными территориями объяснялась самим историческим процессом. Так, в Польше после восстания 1830—1831 гг, политическая автономия фактически была ликвидирована. В 1832 г. сейм, состоявший из двух палат — Сената, с назначаемым царем составом, и Польской избы, состав которой избирался дворянами и представителями городских общин, был упразднен. Управление Царством Польским осуществляли наместник, при котором был Совет управления, и заменившие министерства комиссии. Вскоре воеводства были переименованы в губернии, польская армия распущена. На территории Царства Польского установился военно-полицейский режим.

Во многом в связи с Кавказской войной была проведена и реформа Кавказского управления, чем занимались особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и шестое отделение «Собственной его императорского величества канцелярии. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в середине 40-х гг. утвердилась в сущности общероссийская система управления.

Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военною полицейского режима в стране.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Внутреннюю и внешнюю политику страны государь определял вместе с высшими государственными политическими учреждениями, названия которых менялись с начала XIX до начала XX веков почти с каждым новым государем: Государственный, или так называемый Непременный совет, Комитет министров с 1802 г. при Александре I (1801-1825). Николай I принятие политических решений переносит в свою Канцелярию, Александр II – в Совет Министров, Александр III – в Комитет министров, Николай II  до 1906 г. - в Комитет министров, с 1906 – в Совет Министров.

Комитет министров, основанный в 1802 г., просуществовал до 1906 г., Совет министров, фактически учрежденный в 1857 г., а юридически в 1861 г., действовал до октября 1917. Оба учреждения в 1861-1906 гг. работали параллельно. Работа этих высших политических учреждений и их деятельность целиком были поставлены на юридическую основу.

К числу важнейших учреждений монархического периода относится Сенат, роль которого со временем менялась, иногда он являлся  законосовещательным,  иногда законодательным, высшим исполнительным и судебным органом России. С 1711 и до 1917 г. Сенат являлся высшей судебной инстанцией и исполнял  функции прокуратуры.

Суд отделился от администрации и полиции и на первой инстанции стал сословным.

Высшим органом государственного управления духовными делами с 1721 по 1917 г. был Синод.

В истории местного управления с точки зрения привлечения к делам управления представителей общества можно сказать, что в период с начала XIX в. по 1860-е гг. на губернском уровне,  а также в городах действовала преимущественно императорская администрация через органы губернского правления во главе с губернатором. Лишь для управления делами социального призрения и народного образования был создан Приказ общественного призрения, состоявший из выборных от дворянства, городских состояний и крестьянства. На уездном уровне существовали  учреждения, составленные из выборных только от дворянства.

В течение всего имперского периода в системе местного управления действовали самостоятельно, под внешним и формальным контролем местной администрации, органы самоуправления дворянства, городских состояний и крестьянства. В их ведении находились хозяйственные, финансовые, административные функции.

 

Список используемой литературы

 

1.   Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России: учеб. пособие для вузов / под ред. С.А. Комарова. – СПб.: Питер, 2004. – 224 с.
2. Исаев И.А. . История государства и права России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ,2004. — 797 с.
3. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. – 288 с.
4. История государственного управления России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2003. – 608 с.
5. История отечественного государства и права. Ч. I: учебник для вузов / под. ред. О.И. Чистякова. – 3-е изд., - М.: Юристъ, 2000. – 430 с.