Специфика местного управления и управления окраинами России

В структурном отношении Госсовет состоял в начале его деятельности из четырех департаментов: законодательного, дел военных, гражданских и духовных дел и законов государственной экономии. Пятым департаментом Госсовета стал в 1831 г. департамент Царства Польского. В структуре Госсовета имелась также Канцелярия, которая занималась текущим делопроизводством во главе с госсекретарем. Первым па эту должность был назначен М.М.Сперанский.

Хотя принятые Советом решения не имели силу закона без утверждения императора, Госсовет предварительно рассматривал все дела, требовавшие закона или частичного изменения законов по различным управленческим структурам; ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, а также предусматривал меры по эффективному исполнению законов и обсуждал другие вопросы, связанные с проведением внешней и внутренней политики российского государства. За сто с лишним лет своего существования в системе государственного управления Госсовет сыграл свою позитивную роль как совещательно-мозговой центр при императоре в рационализации законодательного механизма, в соединении законотворческих усилий, прежде всего, в государственном управлении.

Вместе с тем современные исследователи справедливо подчеркивают, что деятельность Госсовета Российской империи нельзя отождествлять с деятельностью западных парламентов, которые практически всегда имели законодательный статус, инициативу, выбирались и представляли различные слои общества. В России же император не только учреждал Госсовет, но и определял его состав, утверждал или отвергал мнение большинства или меньшинства Совета; принимал законы и без рассмотрения Госсоветом, т.е. осуществлял поистине самодержавно неограниченную власть. Об этом свидетельствует даже такая деталь. Если первоначально Александр I законы утверждал хотя бы с формальной припиской «вняв мнению Госсовета», то впоследствии и от этого отказался, а Николай I при переиздании свода законов Российской империи вообще вычеркнул эту приписку на документах.

Система центрального управления совершенствовалась дальше при участии М.М.Сперанского и по линии министерств. Законом «О разделении государственных дел по министерствам», принятом в августе 1810 г., было упорядочено отраслевое управление; объединены министерства коммерции и финансов; из МВД выделено как самостоятельное Министерство полиции; наряду с существовавшими Главными управлениями водных и сухопутных путей сообщения и духовных дел были созданы Главные управления ревизии государственных счетов (1811) и путей сообщения.

Повышению роли министерского управления способствовало создание в июне 1811 г. «Общего учреждения министерств», согласно которому были обозначены пределы и степень власти министерств, упорядочен статус главных управлений, законодательно оформлены принципы взаимоотношений министерств и главных управлений с высшими административными, судебными, а также с подчиненными им органами управления. Одновременно обращалось внимание на усиление, исполнительного характера отраслевого управления, учреждены в министерствах Советы министров, во всем делопроизводстве и аппаратной иерархии налажен бюрократический порядок с определением соответствующих обязанностей чиновников.

Таким образом, министерства с их местными структурами, с одной стороны, последовательно превращались в соответствующие обособленные ведомства, образуя единую систему отраслевого управления с бюрократическим единообразием в организации своей деятельности, усилением значимости чиновничьего аппарата.

Однако, с другой стороны, постоянно параллельно усиливалась централизация управления, что подтвердило, в частности, учреждение в марте 1812 г. Комитета министров с особой властью по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время — как совещательного органа монарха с высокопоставленными чиновниками по важнейшим вопросам государственного управления, требовавшим согласованных действий ряда министров. В состав Комитета министров кроме самих министров входили председатели департаментов Госсовета, государственный секретарь и назначенные императором отдельные приближенные лица. Его председателем был назначен генерал-фельдмаршал Н.П.Салтыков.

Определенные, функции в государственном управлении осуществлял в рассматриваемый период Сенат как высший судебный орган Российской империи. Власть Сената ограничивалась только властью Императорского Величества, а его (Сената) Указы должны были исполняться всеми, как собственные Императорского Величества. Последующими Указами Императора были определены порядок представления из коллегий-министерств, губерний и других органов различного рода докладов и рапортов, слушания дел в Сенате, участия сенаторов в его работе, механизм деятельности его департаментов и принятия ими соответствующих решений. Но попытки Александра I предоставить Сенату право контролировать деятельность коллегий — министров, губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов и осуществлять функции Конституционного Суда в ходе проведения административных реформ 1802—1812 гг. не удались. Идеи М.М.Сперанского, его конкретный проект преобразований Сената, согласно которому следовало отделить его судебную функцию от административной и создать два Сената — Правительствующий и Судебный, несмотря на первоначальное одобрение императором, остались не осуществленными на практике.

В конечном счете, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе обер-прокуроров, в состав которых входили отдельные сенаторы, назначаемые царем, а также некоторые генералы, осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно. В отечественной историографии деятельность Сената России в первой половине XIX в. в основном оценивается негативно.[4, c.256]

Итак, первую половину царствования Александра I можно характеризовать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Благодаря проведению либеральных административных реформ (создание Госсовета как законодательного органа, введение единообразия и организационное упорядочение деятельности исполнительных органов и их аппаратов, налаживанию системы просвещения и подготовки кадров государственного управления) в данном направлении были достигнуты определенные результаты. Стремление опереться в управлении на силу закона и его соблюдение, придать самодержавному управлению некие законные формы, упорядочить законодательство и найти формы взаимосвязи закона и процесса управления страной вполне можно считать позитивным. Вместе с тем, вряд ли правомерно преувеличивать эти попытки и особенно их результаты, превращать их в определенные тенденции, что имеет место в некоторых учебных пособиях.

Во-вторых, несомненным положительным фактором в государственном управлении можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые монархом, но зависимые и от министра внутренних дел; вице-губернаторы в области, уездные начальники и волостные начальники, назначаемые сверху. Определенная иерархия исполнительной власти представляется исторически оправданной, и необходимой в управлении государством.

В-третьих, на уровень государственного управления воздействовали также указы императора от 3 апреля 1809 г. и от 6 августа 1809 г., в которых определялись новые правила и порядок получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора (8-й класс по петровской Табели о рангах) и статского советника (5-й класс) в зависимости не только от выслуги лет, но и от качества службы и уровня университетского образования по результатам сданных экзаменов, предусмотренных обширной учебной программой и в присутствии высокопоставленных должностных чинов государственных органов управления

Указанные выше меры и их постепенная реализация на практике в ходе проведения административных реформ 1801—1812 гг. способствовали централизации государственного управления на высшем и местном уровне, проявлению «ведомственно-линейного принципа» в системе управления страной.

Однако позитивные тенденции в государственном управлении страной отнюдь не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. Разумные идеи и проекты М.М.Сперанского и других либеральных реформаторов в реальности оказались отвергнутыми. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части государственного аппарата и дворянского сословия нововведениями, реформы о государственном управлении затормозилось, все явственнее проявлялись негативные последствия их незавершенности, а начавшаяся Отечественная война 1812 г. против французских войск не только отвлекла от последовательного преобразования системы управления, но и потребовала еще большей централизации управления и усиления самодержавной власти. По существу начатые в довоенный период реформы в государственном управлении были свернуты, все более возвышалась роль самодержавной власти. Царская администрация, высшие и центральные органы власти и управления действовали крайне неэффективно. Для деятельности аппарата управления в центре и на местах были характерны бюрократическая волокита, казнокрадство, взяточничество.

Нельзя не отметить, что на характер самодержавного управления во вторую половину царствования Александра I в определенной мере оказала личная судьба императора, его склонность к мистицизму. В таких условиях в управлении государством все большую роль стал играть А.А.Аракчеев. 

Усиление абсолютистского правления особенно характерно для второй четверти XIX в., когда в течение тридцати лет (1825-1855) императором России являлся Николай I. Широко известно, что начало его царствования совпало с движением декабристов. Горячие сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя, системы гоcyдарственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Идеи и стремления декабристов наиболее четко отразились в проектах Конституции П.Пестеля и Н.Муравьева. Николай I в самом начале своего царствования сурово расправился с носителями подобного рода идей, считая преступным радикальное изменение существовавшего строя и системы государственного управления и всесословного представительства во власти. Он сосредоточил всю систему управления в собственных руках, придав ей ярко выраженный полицейский характер.

В руках императора находились все законодательные, исполнительные и распорядительные функции высших и центральных органов управления. Произошло непомерное возвышение роли личной канцелярии, получившей особый статус. Собственная его императорского величества канцелярия, которая по существу стала орудием абсолютистского управления государством. С этой целью в 1826—1846 гг. неоднократно менялась структура канцелярии. В ней или при ней, создавались различного рода постоянно или временно действовавшие отделения, комиссии или комитеты, в том числе секретные, тайные. К их деятельности привлекались небольшие группы или отдельные лица, лично преданные и ношенные императору. Названные структуры действовали, как шило, вне постоянных, ранее созданных органов и более того, могли контролировать их, разрабатывали различного рода проекты указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами и т.д. Таким образом, создавался параллелизм в высшем центральном и местном управлении.

Как негативные последствия проведенных мер по изменению статуса императорской канцелярии можно отметить резкое падение роли и ответственности параллельно существующих высших, центральных и местных органов государственного управления, искусственное усложнение механизма удаления и создание условий для волокиты, бюрократизма, казнокрадства и взяточничества в широких масштабах.[5, c. 284]

Что касается других аспектов механизма высшего и центрального государственного управления, структурно он не претерпел больших изменений. В августе 1826 г. было создано новое Министерство двора на базе существовавших ранее разнородных по назначению контор и учреждений. Основные управленческие функции данного министерства: управление удельными крестьянами, которым занимался специальный департамент уделов, а также имуществом двора (землями, предприятиях драгоценностями и т.д.). Создание такого специального министерства лишний раз свидетельствовало о значимости личности императора как всесильного самодержца, сосредоточившего в своих руках всю систему управления государством.

В конце 1837 г. было создано Министерство государственных имуществ, основной функцией которой было управление второй по численности категорией населения России — государственными крестьянами, а также государственными имуществами. Министерство осуществляло своего рода «попечительство» о внедрении среди государственных крестьян усовершенствованных методов обработки земель, агрономии, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т.д. Однако такая система благожелательного на первый взгляд «попечительства» превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную регламентацию всякой деятельности государственных крестьян, превращением последних в послушных исполнителей воли начальства».

При Николае I были уточнены функции действовавших министерств, происходили хотя и незначительные, но почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Министерства практически полностью были подчинены императору, своими отраслями управляли по высочайшим повелениям монарха. К примеру, наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль министерства финансов.

Во многом это было вызвано почти хронически тяжелым финансовым положением в стране, а по своему положению Минфин заведовал прежде всего, источниками государственных доходов. Содержание огромного, все разраставшегося бюрократического государственного аппарата, армии, осуществление внешнеполитической деятельности, финансовое обеспечение царского двора и поддержка дворянско-помещичьего хозяйства требовали денежных средств, но рост налогового гнета не давал желаемых результатов. С приходом в руководство министерством князя Е.Ф.Канкрина (1823—1844) была проведена денежная реформа, суть которой заключалась в замене ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром, применялись внутренние и внешние займы. В министерстве финансов были образованы мануфактурный и коммерческий советы с участием владельцев заводов и фабрик, известных купцов; функции этих советов заключались в содействии развитию отечественной промышленности и торговли, чтобы получать больше доходов для государственной казны.[4 c. 343]

Для правления императора Николая I характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств.* Наряду с полицеизацией и военизацией усилилась карательная сторона в управленческих процессах.