Территориальная организация местного самоуправления

Границы муниципальных образований  устанавливаются и изменяются в  соответствии со следующими требованиями:¹⁷

1) территория субъекта  Российской Федерации разграничивается  между поселениями. Территории  с низкой плотностью сельского  населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений,  за исключением территорий городских  округов, а также возникающие  на территориях с низкой плотностью  населения межселенные территории  входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения  составляют исторически сложившиеся  земли населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования,  территории традиционного природопользования  населения соответствующего поселения,  рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории  поселения входят земли независимо  от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории  городского поселения могут входить  один город или один поселок,  а также в соответствии с  генеральным планом городского  поселения территории, предназначенные  для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков  и сельских населенных пунктов,  не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории  сельского поселения могут входить,  как правило, один сельский  населенный пункт или поселок  с численностью населения более  1000 человек (для территории с  высокой плотностью населения  - более 3000 человек) и (или) объединенные  общей территорией несколько  сельских населенных пунктов  с численностью населения менее  1000 человек каждый (для территории  с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 1000 человек, как правило,  входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с  законами субъекта Российской  Федерации статусом сельского  поселения с учетом плотности  населения субъекта Российской  Федерации и доступности территории  поселения может наделяться сельский  населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с  низкой плотностью населения  и в труднодоступных местностях  сельский населенный пункт с  численностью населения менее  100 человек может не наделяться  статусом поселения и данный  населенный пункт может не  входить в состав поселения,  если такое решение принято  на сходе граждан, проживающих  в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром  муниципального района может  считаться город (поселок), имеющий  статус городского округа и  расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения,  в состав которого входят два  и более населенных пункта, как  правило, устанавливаются с учетом  пешеходной доступности до его  административного центра и обратно  в течение рабочего дня для  жителей всех населенных пунктов,  входящих в его состав, а границы  муниципального района - с учетом  транспортной доступности до  его административного центра  и обратно в течение рабочего  дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного  пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения  не может входить в состав  территории другого поселения;

14) территория городского  округа не входит в состав  территории муниципального района;

15) границы муниципального  района устанавливаются с учетом  необходимости создания условий  для решения вопросов местного  значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения  должна полностью входить в  состав территории муниципального района.

Границы территорий муницяпальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом  субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных  районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений  и (или) населенных пунктов к территориям  других муниципальных районов, или  изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных  входящих в их состав населенных пунктов  к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения  данных поселений или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона 2003 г., либо сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных  входящих в их состав населенных пунктов  к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения  данных населенных пунктов, выраженного  путем голосования, предусмотренного ст.24 Закона 2003 г., либо на сходах граждан  с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных  районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных  входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных  районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного  представительными органами соответствующих  муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности  населения сельских населенных пунктов  менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, после установления законами субъектов  Российской Федерации границ поселений  в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной  власти процедуры изменения границ поселений.

Таким образом, не одно муниципальное  образование не мыслимо без определенно установленной границы и территории, закрепление которых установлено на законодательном уровне.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследовав, обобщив и  систематизировав обширный материал представляется возможным сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Все институты местного  самоуправления тесно взаимосвязаны.  Территориальные основы местного  самоуправления, во многом будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

2. Соотношение между территориальной  организацией местного самоуправления  и территориальными основами  местного самоуправления состоит  в следующем. Понятие территориальной  организации местного самоуправления  является более узким и используется  для обозначения сложившейся  системы муниципальных образований  и существующих между ними  взаимосвязей, а содержание понятия  территориальные основы местного  самоуправления включает в себя  не только территориальную организацию  местного самоуправления, но и  существующие правила ее определения.

3. Понятие «муниципальное  образование» постепенно трансформируется  из прикладного регулярно применяемого  понятия в обобщающую видовую  категорию. Оно фактически перестает  использоваться, так как большее  значение в правовом регулировании  и в практической деятельности  приобретают новые, более узкие,  но и более конкретизированные  с точки зрения взаимосвязи  с другими институтами местного  самоуправления понятия - «поселение»,  «городской округ», «муниципальный  район».

4. По результатам исследования  типов муниципальных образований  были выявлены конкретные критерии  экономического и инфраструктурного  характера, которые могли бы  стать основанием для практики  определения типов конкретных  муниципальных образований и,  соответственно, круга решаемых  ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение  центрального населенного пункта  к населенным пунктам того  или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности;  обладание необходимой для решения  вопросов местного значения (но  не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой.

В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения  муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных  критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к  компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

5. Предложенный в законодательстве  вариант дифференциации вопросов  местного значения по типам  муниципальных образований является  неоптимальным. Предлагается дифференцировать  вопросы местного значения двух  разных типов муниципальных образований  - городских и сельских поселений  как обладающих принципиально  разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить  такие вопросы местного значения как организация транспортного  обслуживания населения в границах поселения и организация использования  и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также  конкретизировать и дополнительно  разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

6. Автором предлагаются  решения, позволяющие субъектам  Российской Федерации оптимизировать  процесс определения территорий  муниципальных образований, с  точки зрения требований к  предельному размеру территорий  муниципальных образований каждого  из типов и гарантировать их  соответствие задачам реформирования  местного самоуправления. Они формулируются  в предложение конкретизации  правил определения территорий  муниципальных районов, городских  округов и поселений, в частности,  в уточнении понятий пешеходная  и транспортная доступность. Кроме того, предлагается установить в замен существующих четкие численные критерии допустимости включения в состав территорий городских поселений иных территорий, помимо тех, которые входят в городскую черту, путем закрепления фиксированного расстояния от городской черты, на которое от нее может максимально отступать граница поселения, в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.

7. Административно-территориальное  устройство субъектов Российской  Федерации и территориальная  организация местного самоуправления  последовательно отделяются друг  от друга как два самостоятельных  правовых института. В связи  с этим появляется задача более  четко выразить в законодательстве  цели административно- территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

8. В результате анализа  законодательства и судебной  практики выявлено несоответствие  правового регулирования учета  мнения населения по преобразованию  муниципальных образований и  изменению их границ требованиям, к соответствующим процедурам, высказанным Конституционным Судом Российской Федерации.

Автором предлагается закрепить  в законодательстве права населения  на инициирование голосования по вопросу проведения преобразования муниципального района, а также по вопросам изменения границ муниципального района и поселения, не влекущего  отнесения территорий отдельных  входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям иных муниципальных районов или поселений.