Территориальные основы местного самоуправления

     Конституционная природа прав человека и гражданина, равно как и процесс их становления, носит, таким образом. весьма сложный  характер. Здесь находят свое отражение как объективные, независимые от законодателя моменты, которые связаны с содержанием фактических отношений, определяющих реальное положение личности в гражданском обществе (права человека) и государстве (права гражданина), так и их международно-правовое признание, а также государственно-правовое регулирование соответствующих отношений, юридическое закрепление объективно складывающихся прав человека и гражданина (рис. 3).

     Думается, основные характеристики и отличительные черты конституционного статуса определяются не объемными его параметрами (включением в это понятие большего или меньшего количества правовых явлений и категорий), а качественными характеристиками. Конституционный статус является самостоятельной и весьма специфической государственно-правовой категорией. В этом качестве он призван отражать не только внешние характеристики института конституционных прав и свобод, но и их социально-политическую и юридическую природу. Он выступает конституционным выражением реально существующей в обществе свободы граждан РФ, их положения на высшем уровне своего бытия - во взаимоотношениях с обществом и государством в целом.

     Законодательным оформлением конституционного статуса  как раз и обеспечивается правовое закрепление общесоциальной категории прав человека, ее превращение в юридическую категорию прав гражданина. Тем самым на уровне конституционного статуса гражданина достигается синтез объективного права, выражающего государственную волю народа, направленную на удовлетворение притязаний человека к обществу по поводу свободы поведения и возможностей пользования социальными благами, и субъективного права как волевого отражения в индивидуальном сознании человека экономических и политических условий жизни общества, порождающих эти притязания и гарантирующих возможность их реализации. Иными словами, конституционный статус представляет собой, с точки зрения юридической природы, диалектическое единство объективного и субъективного права."

     В этом находит свое отражение тот  факт, что основные права и свободы  как элемент конституционного статуса  и в генетическом, и в функциональном отношениях не являются простым результатом  норм объективного права, его "субъективным придатком". Ни по основаниям возникновения. ни по характеру нормативного действия они не могут быть "отделены" от объективного права. И это вполне понятно, так как Конституция закрепляет права человека и гражданина. которые уже проявляют себя в качестве общезначимой (в социальном, а не юридическом плане) меры свободы. Такого рода права, как справедливо отмечал С. С. Алексеев, "представляют собой социально оправданную, нормальную и в этом смысле нормативную свободу поведения субъектов общественной жизни, выражающую прямое действие объективных социальных закономерностей... Это своего рода фактические права". "" Поэтому в данном случае генетически не субъективное право следует за объективным, вытекает из него, а наоборот, субъективные права-притязания как социальные нормативы поведения в значительной мере являются конституирующим фактором по отношению к нормам объективного права.

     Вместе  с тем нельзя недооценивать значение и объективного права. Конституционная  природа основных прав и свобод отражает - подчеркнем еще раз - диалектическое единство объективного и субъективного права, раздельно они не могут ни существовать (как правовые категории), ни тем более регулировать общественные отношения. Подобным единством объясняются многие особенности юридической природы основных прав и свобод как элемента конституционного статуса, что. однако, отнюдь не означает отрицания за ними качеств субъективных прав. Напротив, именно посредством конституционного статуса основные права человека находят своего юридического адресата, а соответствующие правовые возможности человека и гражданина становятся суммарным выражением объективного и субъективного права как единого целого, то есть их нормативная энергия как бы удваивается: она исходит и от формально-юридических, и от социальных источников нормирования. И в этом плане прав В.А. Патюлин, когда отмечал, что "субъективное право есть одновременно и норма объективного права, и юридически признанная возможность субъекта права воспользоваться тем или иным социальным благом".13 Поэтому если и возможно расчленение единого понятия конституционного права и конституционной свободы на субъективное и объективное, то лишь в гносеологическом плане.

     Указанное обстоятельство необходимо в полной мере учитывать при анализе юридической  природы основных прав и свобод человека и гражданина как элемента конституционного статуса. Как элемент конституционного статуса основные права и свободы - весьма своеобразная нормативная величина. В ней проявляется особое юридическое значение конституционного регулирования, его общезакрепительный, учредительный характер. Именно конституционное закрепление как особый нормативно-установительный метод позволяет определить единый для всех граждан конституционный статус на основе общепризнанных стандартов в области прав человека и признания реально существующих (складывающихся в рамках фактической конституции общества) возможностей пользоваться социальными благами и условиями свободного существования в различных ролевых (функциональных) ситуациях и с учетом всего многообразия статусных характеристик личности как индивидуума, общественно-политического деятеля, участника экономической деятельности и т.п.

     На  уровне конституционного статуса как  общезакрспительной категории основные права и свободы проявляют  себя не просто как отдельные правовые возможности, имеющие относительно обособленное значение (хотя. естественно, и этих характеристик за ними нельзя отрицать), но в этом качестве они обнаруживают свою нормативную значимость в том числе и как единый комплекс правовых возможностей, определяющий равенство правового бытия граждан РФ, как реализующийся основополагающий принцип их взаимоотношений с обществом и государством. И в этом плане особенностью данной категории является то. что в каждом основном праве как элементе конституционного статуса, условно говоря, "присутствует" равноправие граждан как выражение равных для всех правовых возможностей пользоваться соответствующими благами.

     Понимаемый  таким образом, конституционный  статус конституирования и развития самого института основных прави  свобод, национальными особенностями  его социального содержания и, в  частности, спецификой сочетания в  данном институте индивидуалистических и коллективистских начал.

     § 1. Понятие муниципальных  прав и свобод как  института местного самоуправления

     Приступая к исследованию вопроса о муниципальных  правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень  правового положения личности является, пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как философских категорий.

     Исходной  фундаментальной категорией для  анализа правового положения  личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для  всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает общефилософскую взаимосвязь и зависимости (как на гносеологическом, так и онтологическом уровнях) общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношенииконституционного статуса человека и гражданина РФ, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой.

     Проблема  муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей  правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов' в последующем  она получила поддержку как в  научной литературе,2 так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Устава). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.

     Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего местного сообщества.

     Самоуправленческий  статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной  демократии и интегрирующая экономические  и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений. В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного значения.Это так называемые местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями -каждый член этого сообщества.

     Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением  о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные  коллективы. Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод: а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов: б) коллективных прав. реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается. с одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.

     Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления. благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные, а на общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином -членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество.

     Важной  характеристикой муниципальных  прав и свобод является также тот  факт, что в своей нормативной  основе они имеют конституционное  содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том. что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии. получающий в этом качестве конституционное признание.

     Основополагающее  значение имеет в этом плане конституционное  право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и  свобод гражданина, его самоуправленческого  статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации,4 т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.

     Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу" (от 24 января 1997 г.). Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем,что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.6