Территориальные основы местного самоуправления

     Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление  местного самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальных прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования 7 Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

     Вместе  с тем вряд ли правильно при  конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя ( прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).

     Однако  несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном  регулировании. Исходя из того, что  местное самоуправление -одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.

     Анализ  комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.

     Второй  уровень конституционного обоснования  муниципальных прав и свобод граждан  находит свое воплощение в механизме  регулирования самой по себе системы  местного самоуправления как формы  осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.

     И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы  муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г., в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".8

     Наконец, третий уровень конституционного обоснования  муниципальных прав граждан - это  сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав и свобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.

     При этом способы конституционного воздействия  и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.

     Основополагающее  значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.

     Причем  здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. 19 Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности установления требования проживания на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления в пределах данного муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"9. Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее действовавшим Законом10 установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ. муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания глав муниципальных образований является незаконной.

     Важно при этом подчеркнуть, что федеральным  законодательством допускается  установление требования проживания на определенной территории применительно  только к приобретению гражданином  муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального равенства. Поэтому неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая. что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории

     Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например, попытки установить на уровне местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" от 8 января 1998 г. наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12 Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава 11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления возможность их обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом". Вместе с тем в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления.13 И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление" и несколько статей в главе 5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются ... гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".