2) дела об открытии
новых ярмарок и о перенесении
или изменении сроков существующих;
3) дела об открытии
новых пристаней на судоходных
реках и о перенесении уже
существующих;
4) представление через
начальника губернии ходатайств
о перенесении по уважительным
причинам земских дорожных сооружений
в разряд государственных;
5) дела по взаимному
земскому страхованию имущества
от огня;
6) раскладка между уездами
сумм государственных сборов, возложенная
на земские учреждения по закону
или особому высочайшей властью
утвержденному распоряжению правительства;
7)рассмотрение и разрешение
затруднений, могущих встретиться
в утверждении смет и раскладок
уездных сборов;
8) рассмотрение жалоб
на действия земских управ.
Положение 1864 года не содержало
четкого определения функций земств. Основной
их задачей считалось упорядочение выполнения
земских повинностей. В статье 2 Положения
содержался перечень занятий для земств,
в принципе возможных, но не всегда обязательных. 15К ним относились:
заведование имуществом, капиталами
и денежными сборами земства, земскими
благотворительными заведениями;
попечение «о развитии народного
продовольствия», местной торговли и промышленности;
управление взаимным земским
страхованием имущества;
участие в попечении о народном
образовании и народном здравии (в хозяйственном
отношении);
раскладка государственных
денежных сборов, разверстка которых возложена
на земство;
взимание и расходование местных
сборов.
2.3. Земские управы
Земские управы были исполнительными
органами земских учреждений. Их личный
состав избирался на первом заседании
земского собрания нового созыва. Чиновники
местных казенных палат, уездных казначейств,
лица духовного звания были лишены этого
права.
Губернская управа состояла
из 6 членов и председателя, выбиралась
на три года. Кандидатура председателя
губернской управы утверждалась министром
внутренних дел.
Уездная управа состояла из
председателя и двух членов, кандидатура
председателя утверждалась губернатором.
В обязанность управ входило
выполнение распоряжений земских собраний.
Кроме того их обязанности включали:
составление губернских смет,
раскладок и отчетов;
подготовка нужных собранию
сведений и заключений;
надзор за поступлением земских
доходов и расходованием земских сумм;
представление в суде интересов
земства по имущественным делам;
распоряжение с разрешения
губернатора о своевременном созыве и
об открытии земских собраний.
В обязанности губернских управ
входило еще и рассмотрение жалоб на уездные
управы, а также образование канцелярий
при них.
«Важным принципом деятельности
управ была гласность. Положение 1864 года
предусматривало, что все сметы,
раскладки, отчеты управ, а также результаты
ревизий печатаются для всеобщего сведения
в «Губернских ведомостях». До 1866 года
материалы собраний и управ печатались
без предварительной цензуры, за исключением
постановлений, нуждавшихся в утверждении
губернатора.
В 1867 году был принят закон,
запрещавший любые сношение между земствами
разных губерний, даже по общим делам управления.
Все печатные издания были подчинены цензуре
губернатора. Было установлено, что отчеты
земских управ должны печататься с разрешения
губернатора и в количестве, не превышающем
число гласных. Таким образом, местное
население полностью утратило возможность
контролировать деятельность земских
учреждений. Складывались ситуации, когда
вновь избранные в собрании гласные не
могли ознакомиться с тем, как работали
их предшественники».16
Городовое
положение 1870 г.
Городовое положение было утверждено
Александром II 16 июня 1870г.17
Городовым Положением 1870 г.
избирательное право, как активное, так
и пассивное, предоставлено было каждому
городскому обывателю, к какому бы состоянию
он ни принадлежал, если он был русским
подданным, имел не менее 25 лет от роду
и владел в пределах города какой-нибудь
недвижимой собственностью или же уплачивал
в пользу города сбор со свидетельств:
купеческого, промыслового на мелочной
торг (лицензию на право мелкой торговли)
и т.п. Т.е., каждый, кто владел хоть крошечным
домиком, кто в качестве торговца или ремесленника
платил в казну города, пользовался правом
не только избирать, но и самому быть избранным
в гласные.
«К недостаткам Положения 1870
г. можно отнести заимствование прусской
трехклассной избирательной системы.
Согласно закону, все лица, имеющие право
участия в выборах, вносились в списки
в том порядке, в каком они следуют по сумме
причитающихся с каждого из них сборов
в доход города; затем они делятся на три
разряда. К первому разряду причислялись
те горожане из показанных в начале списка,
которые уплачивали вместе одну треть
общей суммы сборов со всех избирателей;
ко второму - следующие за ними по списку,
уплачивающие также треть сборов; к третьему
- все остальные. Каждый разряд составлял
особое избирательное собрание под председательством
городского головы и выбирал одну треть
гласных в городскую думу».18
Первый разряд обычно насчитывал
лишь десятки (если не единицы) избирателей,
принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам
или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную
массу городского населения, и тем не менее
каждый из них посылал в думу одинаковое
количество представителей. Неравенство
в пользовании избирательными правами
доходило до огромных размеров. Что же
касается внутренней организации городского
управления, то она была достаточно рациональной.
Распорядительные функции были предоставлены
городской думе, исполнительным органом,
действующим в рамках, отведенных ей думой,
стала управа. Распределение занятий и
порядок действий управы и подчиненных
ей органов устанавливались инструкцией,
издаваемой думой. Члены управы избирались
думой и не нуждались в утверждении администрацией.
Постановлением думы члены управы могли
быть отстранены от должности и преданы
суду. Городской голова также избирался
думой, но утверждался в должности губернатором
или министром внутренних дел (в зависимости
от ранга города). Городской голова, как
правило, занимал руководящее место не
только в управе, но и являлся также председателем
думы. К.А. Пажитнов отмечал: "Такой порядок
нельзя, однако, считать правильным, т.к.
он может при известных обстоятельствах
легко затруднить критику действий управы;
более целесообразным поэтому является
предоставление думе права выбирать из
своей среды особого председателя".
«Лучшей стороной реформы 1870
г. было предоставление городскому общественному
управлению сравнительно широкой самостоятельности
в ведении городского хозяйства и решении
местных дел. Утверждению губернской администрации
или в некоторых случаях министерства
внутренних дел подлежали лишь наиболее
важные постановления думы (как правило,
финансовые). Огромное же большинство
дел, в том числе и годовые сметы, решались
думою окончательно и не нуждались ни
в чьем утверждении. На губернатора возлагался
надзор лишь за законностью действий органов
городского самоуправления. Судебную
защиту городского самоуправления должны
были обеспечивать губернские по городским
делам присутствия. В состав губернского
по городским делам присутствия входили:
губернатор, вице-губернатор, председатель
казенной палаты, прокурор окружного суда,
председатель губернской земской управы,
городской голова губернского города
и председатель мирового съезда.
Положение 1870 г. являлось крупным
шагом вперед как по сравнению с предшествующим
периодом, так и с той ситуацией, в которой
оказалось городское самоуправление в
конце ХIХ - начале ХХ веков. Будучи построено
на идее доверия к общественной самостоятельности,
оно вызвало российские города из спячки
и придало им ту силу и значение, о которых
лишь мечтали преобразователи XVIII века». 19
3. Общая оценка земского
и городского управления в дореволюционной
России
В пределах своих полномочий
земские и городские органы самоуправления
были самостоятельны, но свою деятельность
они осуществляли под контролем правительственной
бюрократии в лице министра внутренних
дел и губернаторов. Однако в сфере земского
самоуправления возникали конфликты различного
плана.
Первый тип конфликтов в сфере
земского самоуправления был основным
и находился на уровне самодержавного
государствах и формирующегося гражданского
общества в России. Проведение буржуазных
реформ в стране означало стремление верховной
власти перейти к новому политическому
управлению обществом, предполагающему
контролирующее участие социальных элит
в решении государственных вопросов. Однако
в отличие от Западной Европы в России
не удалось завершить реформы и обеспечить
политический консенсус государства и
общества. Соответственно и основная цель
правительства – "консервативное обновление"
– не была достигнута. Именно этот тип
конфликта – конфликт полицейского государства
и общества – был основным и определил
взаимоотношения между самодержавием
и земствами. Истоки природы этого конфликта
уходят в историческое прошлое России
и могут быть наглядно представлены судьбой
реформ в стране в XVIII-XIX вв. Российское
реформаторство ярко высвечивает одну
из характерных черт российской истории.
Она заключается в том, что страна не перерабатывала
полностью западное влияние, наполняя
европейские формы попыток модернизации
России своим самобытным содержанием.
Это приводило к социокультурным расколам
в обществе, порождало "разновременность"
(в историческом плане) сосуществующих
друг с другом укладов, социальных групп
и несформированность гражданского общества
в стране.
Земская реформа, рассчитанная
на достижение консенсуса центральной
власти с местной, привела к обратным результатам.
Общество считало, что самодержавие должно
делегировать часть своих прав сословиям
и местному самоуправлению и отвергло
те методы, которыми проводилась реформа.
В результате реформа привела не к разрешению,
а к усилению конфликта между государством
и формирующимся гражданским обществом
и к углублению кризиса в конце XIX- начале
XX вв. Не случайно М.Е. Салтыков-Щедрин
считал земство "пятым колесом в колеснице
государственного механизма".
Вторая основная группа конфликтов
находилась в сфере управления. Ведущий
из них определялся взаимодействием бюрократии
и земских учреждений.
Однако сама российская действительность,
связанная с быстрой капитализацией страны,
усложнением хозяйства способствовала
интенсификация деятельности органов
земского самоуправления. Конец ХIX –начало
ХХ вв. были особенно богаты конфликтами
между земствами и бюрократией по всем
"необязательным" направлениям работы
органов местного самоуправления: народного
образования, медицины, статистики, продовольственного
дела.
Годы царствования Александра
III выдвинули на политическую арену идеи
централизации и укрепления принципа
бюрократического самодержавия. "Русское
самодержавие, - писал М.Н. Катков, не может
и не должно терпеть никакой неподчиненной
ему или не от него исходящей власти в
стране, никакого государства в государстве.
Самое главное - устроить на твердых началах
и поставить в правильное отношение к
центральному правительству земство и
местное управление".
12 июня 1890 г. было опубликовано
новое Положение о земских учреждениях,
утвержденное Александром III, восстановившее
сословность избирательных групп и, благодаря
изменению ценза, еще более усилившее
представительство от дворян.20 По новому Положению в первую
избирательную группу входили дворяне
потомственные и личные, во вторую - прочие
избиратели и юридические лица, в третью
- крестьяне. Губернские гласные, как и
прежде, избирались на уездных земских
собраниях, в губернское собрание обязательно
включались все уездные предводители
дворянства и председатели уездных земских
управ (с 1890 г.).
«Реформа 1890 г. дала дворянам
абсолютное преобладание. Состав губернских
гласных в 1897 г. например, по сословиям
складывался так: дворяне и чиновники
- 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%».21
Но, увеличив количество гласных
дворян, новое Положение вместе с тем уменьшило
общее число гласных более чем на 30%: от
каждого уезда число гласных было уменьшено
на одного, причем каждый уезд должен был
иметь не менее двух губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически
отрицало всякую связь с идеей местного
самоуправления. По положению 1890 г. были
лишены избирательных прав: духовенство,
церковный притч, крестьянские товарищества,
крестьяне, владеющие в уезде частной
землей, лица, имеющие купеческие свидетельства,
владельцы торговых и промышленных заведений,
а также евреи. Сельские избирательные
съезды были упразднены, гласные назначались
губернатором из числа кандидатов, избранных
волостными сходами. Вводился порядок
утверждения не только для председателя
управы, но и для всех членов управы, причем
земские собрания лишались права обжаловать
неутверждение. Председатели и члены управ
числились состоящими на государственной
службе (ст. 124), и в председатели управ
не могли избирать лиц, не имеющих права
на государственную службу. Последнее
обстоятельство особенно отозвалось на
окраинах, где председателями управ были,
как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87
предоставила губернатору право останавливать
исполнение постановлений собрания не
только в случаях формальных нарушений
закона, но и тогда, когда он усматривал,
что данное постановление "не соответствует
общим государственным пользам и нуждам,
либо явно нарушает интересы местного
населения" (принцип целесообразности).22