Заключение международных договоров

В практике государств встречаются  два вида условной ратификации:

1. ратификация, данная под отлагательным условием, что она вступит в силу после ратификации договора рядом других государств. Некоторые конвенции о труде ратифицированы рядом государств под таким условием: конвенция 1927 года об импортных и экспортных ограничениях и запретах, конвенция 1931 года об унификации дорожных знаков (в последней это прямо предусматривалось в ст.10);
2. ратификация под отменительным условием — более редкая форма условной ратификации. Примером может служить ратификация США Договора об ограничении и сокращении морских вооружений от 22 апреля 1930 г. В ратификационной грамоте США говорилось, что они ратифицируют договор «на условиях, изложенных в решениях сената», а именно при условии, что в нем нет никаких секретных дел, документов или соглашений, которые могли бы изменить содержание договора²³.

Если в первом случае вступление в действие ратификации приостанавливается до наступления отлагательного условия, то в последнем случае оно прекращается.

Следует также иметь в виду, что  в соответствии с практикой ООН  государства могут не признавать участником данного договора государство, которое ратифицировало его под условием ратификации договора другими государствами. В то же время можно считать, что современное международное право не запрещает практики условной ратификации, хотя таких случаев немного. В практике РФ случаев условной ратификации до сих пор не было.

От условной ратификации нужно  отличать ратификацию с оговоркой (см. разд. 18 гл.V) и частичную ратификацию. Возможность последней вытекает из ст.17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае, «если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства».

Ратификация международного договора вызывает важные юридические последствия. Они могут быть разделены на две группы: международно-правовые и внутригосударственные. В международно-правовом плане ратификация:

1. закрепляет наиболее авторитетно согласие государства на обязательность для него ратифицированного им международного договора;
2. если международный договор не вступил в силу (например, вследствие отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств), то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели;
3. вводит договор в силу, если данная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его в силу;
4. если договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данной ратификации), то с момента ратификации государство становится полноправным участником договора и для него становятся обязательными постановления договора, если только не предусмотрено иное, например, что он становится обязательным через определенный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу.

Что касается ратификации международных  договоров в России, то Конституция (п. «г» ст.106) включила в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с этой нормой Конституции Закон (ст.14) устанавливает, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Например, в форме федерального закона были ратифицированы консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с Республикой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.), Кыргызской Республикой (от 25 января 1994 г.), с Республикой Молдова (от 14 июня 1994 г.) ²⁴. Согласно ст.15 закона «О заключении международных договоров» ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах. международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

В подпункте «а» сформулировано общее правило, определяющее, что  ратификации подлежат международные  договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для наиболее полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст.6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией. Сопоставление подпункта «а» п. 1 ст.15 и п. 2 ст.6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), может быть дано только в форме федерального закона.

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии на обязательность для РФ международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов). Это находит свое подтверждение и в соответствующих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст.90), а Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента (ч. 1 ст.115). Что касается федеральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетенции.

В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ.

Круг международных договоров, подлежащих ратификации, существенно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожалению, существует тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как подпунктом «а» п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с которым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возможно только путем изменения самого Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». По иному обстоит дело, когда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно связанных с международной деятельностью России отношений, устанавливаются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие определить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратификации. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы «О государственных внешних заимствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавершенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибегают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необходимость ратификации, в то время как по законодательству другого достаточно соответствующего решения исполнительной власти. В отношении конкретного договора мнения органов законодательной и исполнительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обязательность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к  полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а»  п. 2 ч. 2 ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие положения применительно к заключению международных договоров РФ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного  органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой  из участвующих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конституции вступившего в силу для РФ международного договора (что противоречило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согласие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа давать согласие на обязательность для РФ данного международного договора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению договора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи  с заключением международных договоров РФ любые односторонние, в обход Конституционного Суда действия какого-либо органа государственной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом  подлежат ратификации международные  договоры РФ, при заключении которых  стороны условились о последующей  ратификации. Включение этого положения  в Закон направлено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе такого наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязательность договора, каким является ратификация, с учетом важности договора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация  явно преобладает по сравнению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз (присоединение)²⁵.

Порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве между РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп²⁶), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 января 1995 г. №27-рп²⁷.

Если решение о подписании договора было принято Правительством, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соответствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Берингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074²⁸), подписанная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658²⁹.

При этом Правительство вправе в  случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факторов Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительством.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство  принимают решения о подписании международных договоров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительство. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.