Заключение международных договоров

Присоединяясь к международному договору, государства могут делать заявления о непризнании ими присоединившихся государств. В некоторых случаях такие заявления можно расценивать как оговорку, и тогда к ним должны применяться правовые принципы, относящиеся к оговоркам. Поскольку, как мы увидим, оговорки не нарушают полноценности соглашения в многостороннем договоре, указанные заявления не могут повлиять на участие в нем непризнанного государства, ибо современное международное право не знает нормы, требующей общего согласия всех участников договора с оговоркой, чтобы сделавшее ее государство стало субъектом данного договора. Единственным правовым последствием в этом случае будет отсутствие правовых связей по данному договору между присоединяющимся государством и всеми участниками договора.

Раньше различались две формы  присоединения обычное и привступление. Последним называлось торжественное  присоединение третьего государства  к договору, принятием его целиком  на равных началах с подписавшими договор государствами. Теперь такого различия не проводится. Присоединяясь, государство просто заявляет о признании  обязательности для него данного  международного договора, направляя  соответствующий документ о присоединении  депозитарию.

В прошлом считалось, что присоединение  возможно лишь к договору, который  вступил в силу. Однако новейшая договорная практика показывает, что право на присоединение к договору существует независимо от его вступления в силу. Именно в таком смысле сформулированы заключительные статьи современных многосторонних договоров.

Иногда в практике встречаются  документы о присоединении, в которых сказано, что они подлежат ратификации. Если такой акт был послан депозитарию до ратификации, то в соответствии с практикой ООН считается, что этот акт свидетельствует лишь о намерении государства присоединиться к договору и лишь после его ратификации государство выражает свое согласие стать участником договора. Если же в акте о присоединении ничего не говорится о его последующей ратификации, то Генеральный секретарь включает это государство в число участников договора и уведомляет об этом других его участников. Так получилось с Конвенцией 1954 года по вопросам гражданского процесса, которая предусматривала ратификацию присоединений (ст.31). В ноте министра иностранных дел СССР от 17 сентября 1966 г. , в которой уведомлялось о решении правительства СССР присоединиться к конвенции, было указано: «Рассматривать данный документ в качестве акта о присоединении Союза Советских Социалистических Республик к упомянутой выше Конвенции в соответствии с ее ст.31». Ратификации ноты не было³⁷.

Ст. 21 ФЗ «О международных договорах  РФ» в подпункте «а» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ, по вопросам, указанным в п. 1. ст.15, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст.17 для ратификации договоров. То есть, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г», «д» п. 1 ст.15, а из договора следует (иным образом установлено, участники впоследствии договорились), что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для РФ дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении  РФ к международным договорам  в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст.17 для ратификации договоров. Так, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. ³⁸, Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему³⁹.

Подпунктом «б» устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени РФ (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона), решения о присоединении принимаются Президентом, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, - Правительством.

Президентом решения о присоединении  РФ к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов. Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению. Например, Правительством принято решение о присоединении РФ к Конвенции об Организации по морским наукам в северной части Тихого океана (постановление от 3 мая 1994 г. №440⁴⁰).

Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам  принимаются Правительством, если присоединение  производится: от имени Российской Федерации - к договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства (подпункт «б»); от имени Правительства (подпункт «в»).

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971 г. , Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм'. Положения этих конвенций, которые могли бы потребовать внесения дополнений и изменений в российские законы, ко времени принятия этого постановления уже нашли отражение в Законе Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г. Еще один пример правительственного решения о присоединении к международным договорам связан с участием Российской Федерации в конвенциях Совета Европы в области образования. Правительство приняло предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г. , а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г.⁴¹

Присоединение к международным  договорам межведомственного характера  осуществляется в порядке, предусмотренном  для заключения таких договоров. Это означает, что решение о  проведении переговоров о присоединении  к межведомственному договору принимается  Правительством, а решение о присоединении к нему - федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством иностранных дел; Правительство принимает решение о присоединении к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ.

От присоединения нужно отличать акт подтверждения государством своего участия в международном  договоре. Такое подтверждение становится необходимым, когда по различным  причинам, например в случае правопреемства, другие участники договора могут усомниться в участии государства в данном договоре. Так, в 1955 году Советский Союз заявил о признании ратифицированных Россией Гаагских конвенций и деклараций 1899 и 1907 годов «в той мере, в какой эти конвенции и декларации не противоречат Уставу ООН, и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР⁴²».

Вскоре после Великой Октябрьской  социалистической революции в соответствии с ленинским Декретом о мире Советское  государство признало для себя силу или действие ряда гуманитарных конвенций. Так, Постановлением СНК РСФСР от 30 мая 1918 г. были признаны Женевские и другие конвенции Красного Креста. В 1925 году СССР были признаны: конвенции 1904  и 1906 годов об освобождении госпитальных судов от портовых или иных сборов, Гаагская конвенция 1907 года о применении к морской войне начал Женевской конвенции 1906 года; в 1926 году – Брюссельские конвенции 1910 года относительно столкновения судов и оказания помощи и спасания на море, конвенция 1884 года по охране подводных телеграфных кабелей, конвенция 1911 года об охране котиков и др.⁴³

В 1958 году так же поступила в отношении Гаагских конвенций Германская Демократическая Республика как одно из государств-правопреемников прежней Германии — участника Гаагских конвенций. То обстоятельство что правительство Нидерландов в качестве депозитария учинило опрос других участников конвенций относительно участия в них ГДР, ни в какой степени не может изменить того факта, что Германская Демократическая Республика являлась участником Гаагских конвенций 1899 и 1907 годов. В 1976 году это участие было вновь подтверждено ГДР с началом действия присоединения 22 декабря 1958 г.⁴⁴

Как видно, вопросы, связанные с  подтверждением участия в международном договоре, обычно возникают в связи с правопреемством, поэтому они регулируются не Венской конвенцией 1969 года о праве международных договоров, а Венской конвенцией 1978 года о правопреемстве государств в отношении международных договоров.

В РФ этот вопрос дополнительно урегулирован в ФЗ «О международных договорах  РФ». П. 3 ст.1 Закона гласит, что закон  распространяется на международные  договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Это понятие является новым  в международно-правовой практике. При образовании на месте одного государства нескольких новых говорят  о государствах-правопреемниках. Между  ними распределяются международные  права и обязанности прекратившего  существование государства. Применительно  к СССР такими правопреемниками являются государства- бывшие союзные республики. Что касается России, то статус правопреемника не мог удовлетворить ни ее, ни другие государства, ни международное сообщество в целом. Поэтому по взаимному  соглашению государств за РФ был признан  особый статус «государства-продолжателя», в силу которого она заняла в международной  системе место СССР, взяв на себя основную массу его прав и обязанностей.

§5. Принятие, утверждение международных договоров.

Принятие международного договора – это особая форма, посредством  которой государство выражает в  международном плане свое согласие на его обязательность для себя.

В таком понимании принятие международного договора нужно отличать от принятия текста договора, которое было рассмотрено выше. Как уже говорилось, принятие текста договора относится именно к тексту. Голосуя за договор, государства принимают его текст, но не выражают еще согласия с вытекающими из него обязательствами. Принятие обязательств но договору происходит на последующих стадиях процесса заключения международного договора, о которых уже говорилось (подписание, ратификация и присоединение) и о которых еще пойдет речь дальше.

Выражение «принятие международного договора» — сравнительно новое  в международном праве. Однако новизна здесь скорее терминологическая, чем по существу. Об этом свидетельствует договорная практика государств и тот факт, что одни и те же процессы называются в одних случаях принятием договора, в других — присоединением к нему. Так, в ст.79 Устава Всемирной организации здравоохранения говорится: «Государства могут присоединиться к настоящему Уставу путем:

• подписания без оговорок в отношении его утверждения;
• подписания под условием его утверждения с последующим принятием или
• принятия.

Принятие осуществляется вручением  формального документа Генеральному секретарю ООН⁴⁵».

Похожие постановления о принятии имеются в конвенции ИМКО (ст.57), Уставе ЮНЕСКО (ст.XV). Принятие предусмотрено в Уставе МОТ (ст.36). Однако другие многосторонние договоры, в том числе и учредительные акты специализированных учреждений ООН, в таких же случаях говорят о присоединении. Так, в ст.33 конвенции Всемирной метеорологической организации сказано: «Согласно ст.3 настоящей конвенции, присоединение к конвенции происходит путем передачи на хранение Правительству Соединенных Штатов Америки материалов присоединения...⁴⁶»

О присоединении говорится также  в ст.16 международной конвенции электросвязи и др.

Во всех указанных случаях термин «присоединение» означает то же, что  и «принятие». Это особенно ясно видно из Устава ВОЗ, где прямо сказано, что государства могут присоединяться к нему путем принятия.

В других случаях принятие может  применяться вместо ратификации, когда международный договор по характеру его объекта и целям не нуждается в ратификации. Этой цели служит формулировка «подписание при условии принятия».

Ввиду разнообразия постановлений  конституций различных государств в некоторых случаях, для того, чтобы не ставить в зависимость от них вступление государств в международные договоры, в последних предусматривается или ратификация, или принятие.

В договорной практике встречается  еще выражение «принятие договора к сведению». Например, Женевское  соглашение 1973 года о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме и протоколы к нему были торжественно приняты и одобрены всеми участниками конференции в специальном Акте международной конференции по Вьетнаму, в том числе СССР, который, как известно, не был участником этого соглашения и протоколов. Согласно ст.3, «стороны, подписавшие настоящий Акт, торжественно принимают к сведению обязательства, взятые на себя Сторонами, подписавшими Соглашение и Протоколы, строго уважать и неукоснительно выполнять Соглашение и Протоколы⁴⁷».

Такое «принятие к сведению», хотя оно само по себе, не делает государство  участником международного договора, тем не менее придает ему еще больший авторитет и дает дополнительную гарантию соблюдения.

И наконец, некоторые юристы считают, что существует еще понятие окончательного принятия международного договора, охватывающее любую форму выражения согласия государств на обязательность для них договора.

Следует, однако, иметь в виду, что  Венская конвенция о праве международных договоров понятия «окончательное принятие договора» не знает.