Заключение международных договоров

Обмен документами в форме предложения  и ответа на него на практике встречается чаще, чем обмен идентичными документами (хотя содержание предложения также заранее обговаривается с контрагентом). В таких ноте или письме предлагается от имени своего государства (его правительства или ведомства) прийти к договоренности по данному вопросу и также излагаются ее условия. В заключительной части говорится, что в случае согласия другого государства (правительства, ведомства) с изложенным в ноте данная нота и ответ на нее составят договоренность между двумя государствами (правительствами, ведомствами), вступающую в силу с даты ответной ноты.

Договоренность, оформленная путем  обмена документами, образующими договор, может вступать в силу и не со дня обмена. Но в таком случае речь идет не о выражении согласия на обязательность договора, а о предварительной стадии заключения договора (аналогичной подписанию под условием ратификации и т.п.).

При заключении многосторонних договоров  вместо обмена применяется сдача  ратификационных грамот на хранение. Каждое договаривающееся государство  сдает свои ратификационные грамоты  или другие документы правительству  государства-депозитария или международной организации, которые избраны договаривающимися государствами в качестве депозитария. Их может быть несколько, и тогда процедура сдачи ратификаций на хранение производится в каждом из них. Так, процедура сдачи ратификационных грамот Договора 1968 года о нераспространении ядерного оружия была проведена 5 марта 1970 г. в Москве и Вашингтоне и 6 марта 1970 г. в Лондоне — столицах трех государств-депозитариев СССР, США и Англии. Обмен ратификационными грамотами и сдача их и других документов на хранение фиксируются в протоколе. Этот документ подписывается лицами, которые совершают обмен или сдачу главами ведомства иностранных дел или их заместителями, главами дипломатических представительств или лицами, на то специально уполномоченными. Протокол о сдаче или обмене имеет важное доказательное значение. А сам обмен или сдача на хранение происходят в торжественной обстановке. Об этом сообщается в печати. В особо важных случаях во время такой процедуры присутствуют члены правительства, корреспонденты. Советские газеты подробно освещали процедуру сдачи на хранение ратификационных грамот Договора о нераспространении ядерного оружия, которая состоялась в Москве 5 марта 1970 г. в Доме приемов. В этот день в архивы Советского Союза — одного из депозитариев договора — были сданы ратификационные грамоты США, Советского Союза, Югославии, Малайзии и Ямайки. Ратификационную грамоту США, Югославии и Малайзии сдали послы этих государств в СССР, а грамоту Ямайки по поручению этой страны — посол Великобритании в Москве. Ратификационная грамота самой Великобритании пила сдана на хранение правительству СССР 29 ноября 1968 г. От имени Советского правительства грамоты принял министр иностранных дел СССР. О сдаче на хранение этих документов были подписаны протоколы. От имени Советского Союза их подписал министр иностранных дел СССР А. А. Громыко, а от имени указанных иностранных государств – их послы⁵².

При сдаче ратификационной грамоты  на хранение государство получает заведенную копию протокола о сдаче; одновременно всем другим участникам договора посылается уведомление о произведенной сдаче и заверенная копия протокола об этом. Однако данное уведомление носит чисто информационный характер. Согласие государства на обязательность для него договора вступает в силу с момента депонирования, если иное не предусмотрено в самом договоре.

Иногда международные договоры предусматривают уведомление о  произведенной ратификации, принятии и т.д. В этом случае уведомление  можно рассматривать как упрощенную форму обмена соответствующими документами или сдачи их на хранение. Здесь согласие государства на обязательность для него международного договора устанавливается при получении другими участниками договора или депозитарием соответствующего уведомления (ст.16 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Глава 4. Оговорки в международном  праве.

§1. Понятие  оговорки.

Любой международный договор в  принципе может быть заключен в случае совпадения волеизъявлений сторон, участвующих в его заключении. Если нет согласий по всем пунктам договора, нет и самого договора.

При заключении договора между двумя  сторонами результаты расхождения во мнениях по поводу какой-либо статьи скажутся очень скоро, и дело закончится одним из двух: либо оба государства откажутся от мысли заключить договор, либо они начнут переговоры о новом договоре, в котором спорные положения будут отсутствовать.

Если же речь идет о заключении многостороннего договора, решение вопроса затрудняется.

Сложность современных международных  отношений, различие экономических и политических интересов государств, столкновение этих интересов находят частично свое выражение в том, что в ряде случаев при заключении многосторонних договоров очень трудно выработать единый текст, одинаково приемлемый для всех участников предполагаемого договора.

Установив, что по ряду положений  договора нет общей точки зрения, его предполагаемые участники могут  пойти по одному из следующих путей:

• Отказаться от намерения заключить договор. Это, разумеется, не решение проблемы;
• Подготовить новую конвенцию, текст которой будет одинаково приемлем для всех.
• Сопоставив различные мнения сторон относительно отдельных статей конвенции, участники ее могут разделиться на несколько групп, внутри которых будет минимум противоречий, и заключить соответствующее количество договоров вместо одной общей конвенции. Однако, даже не касаясь вопроса о том, какими договорными нормами будут регулироваться отношения между государствами, вошедшими в разные группы, следует признать, что несколько таких договоров в международном общении обладают меньшей эффективностью, чем одна общая конвенция.
• Участники заключаемого международного соглашения могут, наконец, найти еще один выход из положения: констатировав определенные расхождения, устранить которые в ходе переговоров не удалось, принять договор в том виде, в котором он будет одобрен большинством участников конференции, предоставив государствам, не согласным с каким-либо положением договора, право сделать соответствующие оговорки.

Таким образом, точки зрения государств относительно конкретного договора могут быть очень различны; в принципе принимая его, государства нередко  расходятся в деталях.

Отказ из-за этого от намерения  заключить договор или сокращение числа его участников нежелательны, в то же время нельзя заставить государство подписаться под неприемлемым для него положением договора, поскольку каждое государство суверенно.

Наиболее удобным средством, в  значительной степени разрешающим  данную проблему, является оговорка, возникающая в результате стремления государств согласовать принцип независимости каждой договаривающейся стороны с желанием охватить договором возможно большее число государств.

На всех стадиях выражения согласия на обязательность международного договора, то есть на большинстве стадий его заключения: при подписании, ратификации, принятии, утверждении, обмене нотами или присоединении, - государства вправе делать оговорки.

Оговорка создает новый юридический  режим, вносит во взаимоотношения сторон нечто новое, что первоначальным текстом договора не предусмотрено.

Так, например, если из ряда положений  договора, заключенного, скажем, 20 государствами, одно положение кем-либо исключается или если какое-либо государство изменяет одно из положений или толкует его несколько отличным от других 19 государств способом, то правовой режим, устанавливаемый договором, не будет единым: между режимом, существующим между каждыми двумя государствами, принявшими договор без оговорок, и режимом, возникшим между любым из 19 государств и государством, заявившим оговорки, будет определенное различие. Создание нового юридического режима является важнейшим признаком оговорки.

В практике заключения многосторонних международных договоров нередко  встречаются случаи, когда сам  договор устанавливает в дополнение к общему юридическому режиму еще  один режим, отличный от первого. Факт заключения многостороннего договора отнюдь не означает, что все государства-участники имеют одинаковые права и несут одинаковые обязанности.

Нередко в договоре имеется указание о возможности выбора его участниками одного из двух режимов, предусматриваемых договором. В данном случае права и обязанности участников будут не одинаковыми. Такова, например, Конвенция о защите литературных и художественных произведений, заключенная в Берлине в 1906 году. Параграф 2 статьи 27 конвенции гласит:

«Государства, подписавшие настоящую  конвенцию, могут, во время обмена ратификационными грамотами, заявить, что они намереваются в том или ином вопросе оставаться связанными положениями конвенций, которые были ими подписаны раньше⁵³».

Пользуясь правом, предоставленным  участникам этой статьей, Япония заявила, что в отношении статей 8 и 11 она  будет придерживаться порядка, установленного Конвенцией 1886 года. Аналогичное заявление  было сделано Норвегией в отношении  статей 2, 9 и 18. Эти заявления рассматривать  как оговорки нельзя⁵⁴.

Выявление признаков оговорки представляет собой далеко не только академический  интерес. Оговорка является актом, порождающим  ряд юридических последствий (вопрос о согласии партнеров, эффективность  возражения и т.д.). Государство может  сделать заявление, касающееся уже  заключенного договора, и заявление это не будет оговоркой.

Эти заявления не влекут за собой  никаких юридических последствий, и дело не идет дальше внешнего сходства. В литературе они именуются fausses reserves, что можно перевести как «лжеоговорка» или «ложно толкуемое понятие оговорки»:

Рассмотрим три таких характерных  случая.

1. В первую очередь к этой  категории оговорок следует отнести  заявления, цель которых—улучшить, если можно так выразиться, текст  договора. Они появляются тогда,  когда текст договора (уже подписанного  и, следовательно, никаким изменениям  не подлежащего) недостаточно  совершенен и эти несовершенства  могут привести к неприятным  для государства последствиям.

Наиболее характерным примером является случай, когда в текст  договора вкралась ошибка, в исправлении  которой заинтересованы одно или  несколько государств.

Ошибка может быть исправлена путем  составления документа, подписанного всеми государствами, участвующими в договоре, или односторонним заявлением особо заинтересованного государства с последующим уведомлением об этом остальных участников договора.

Таким образом, признание в качестве оговорки заявления, сделанного государством с целью внести редакционную поправку, будет зависеть от того, изменяет ли хоть в какой-либо степени такое заявление правовое положение сторон. Если изменения нет, нет и самой оговорки.

Этой точки зрения придерживались и представители Советского Союза, когда возникала необходимость в таких заявлениях. Так, например, при заключении Конвенции о взаимной защите от лихорадки «денге», подписанной в Афинах 25 июля 1934 г. , в тексте договора вместо «Le Comite Central Executif» (Центральный Исполнительный Комитет) было напечатано «Le President du Conceil Central Executif» (Председатель Центрального Исполнительного Комитета).

Заявление СССР, которым была устранена  допущенная неточность, ни одной стороной в качестве оговорки не рассматривалось⁵⁵.

В теории и практике заключения договоров  часто встречается так называемая оговорка «ad referendum», означающая заявление государства о том, что конвенция должна быть ратифицирована и что она вступит в силу для этого государства только после обмена ратификационными грамотами или сдачи их на хранение депозитарию.

На наш взгляд, такое заявление  рассматривать как оговорку в собственном смысле этого слова нельзя. В данном случае содержание договора не подвергается никаким изменениям, взаимные права и обязанности сторон остаются теми же; речь идет только о моменте вступления договора, в силу и не более того.

3. В отдельных случаях в соответствующем  заявлении момент вступления  договора в силу государство  связывает с каким-то внешним  фактором. Так, например, в ратификационной грамоте Германии в отношении Конвенции об отмене запрещений и ограничений, касающихся импорта и экспорта (Женева, 8 ноября 1927 г.), содержалось следующее заявление, рассматриваемое обычно в качестве оговорки:

«... Вступление этой Конвенции в  силу в отношении Германии зависит  от ратификации ее Австрией, США, Францией, Великобританией, Венгрией, Италией, Японией, Польшей, Румынией, Югославией, Швейцарией и Чехословакией⁵⁶».

Нельзя не отметить большого сходства между оговорками ad referendum и этим заявлением.

Каждой оговорке, как акту государственного суверенитета, всегда противостоит суверенный акт партнера по договору. Государство вправе отказаться вступить в договорные отношения с участником соглашения, заявившим оговорку. Однако в связи с оговоркой ad referendum или же заявлением, аналогичным сделанному Германией в приведенном выше случае, это невозможно.

Оговорка делается государством в  том случае, когда, считая договор  в принципе приемлемым и выгодным для себя, государство не может  согласиться с каким-либо одним  или несколькими положениями  договора. Это положение полностью  соответствует определению оговорки, предложенному итальянским юристом  Д.Анцилотти. Оговоркой он называет «добровольное заявление, которым  государство, принимая договор в  целом, исключает из него некоторые  определенные положения, которыми оно  впредь не будет связано⁵⁷». Такое толкование, разумеется, очень узко, поскольку это лишь частный случай.

Анализируя понятие оговорки, следует  отметить, что она может делаться государством с целью:

• исключить из договора неприемлемое для себя постановление (определение Анцилотти);
• изменить значение какого-либо постановления, с тем чтобы сделать это постановление приемлемым для себя, и
• придать какому-либо постановлению договора особый смысл, отличный от того смысла, в котором это постановление понимается другими участниками соглашения.