Банковская тайна: состояние и проблемы

Банковский закон представляет налоговым органам право получать справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случаях, предусмотренных  законодательными актами об их деятельности. Налоговый кодекс РФ наделил налоговые  органы достаточно широкими полномочиями в отношении получения от банков информации по клиентам последних:

1. банки открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
2. банки обязан сообщить об открытии или закрытии счета организации, индивидуального предпринимателя в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета;
3. банки обязаны выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа;³⁶
4. налоговые органы вправе требовать от банков документы, подтверждающие исполнение платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов, пеней и штрафов;³⁷
5. если налоговые органы приходят к выводу, что в банке могут быть необходимые им документы, то эти документы могут быть истребованы у банка, но только на основании проводимой в отношении него проверки (встречной).³⁸

Также налоговые органы широко используют в своих запросах в  банки Закон от 21 марта 1991 года № 943-1"О налоговых органах РФ"³⁹, который, по их мнению, дает им безусловное право истребовать в банке все, что необходимо. В Законе № 943-1⁴⁰ предусмотрено право налоговых органов «получать от предприятий, учреждений, организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), а также от граждан с их согласия справки, документы и копии с них, касающиеся хозяйственной деятельности налогоплательщика и необходимые для правильного налогообложения».

Вопрос о конституционности  п. 2 ст. 86 НК РФ и п. 3 ст. 7 Закона о  налоговых органах был поставлен  перед Конституционным судом  ОАО «АКБ «Энергобанк». По мнению заявителя, норма Закона о налоговых органах  ввиду ее неконкретности позволяет  произвольно расширять и возлагать  на банк не предусмотренные законом  обязанности. Конституционный суд  не принял жалобу банка к рассмотрению, но указал в соответствующем определении, что данная норма должна пониматься и применяться как не противоречащая НК РФ и, следовательно, «не налагающая дополнительные, сверх установленных  им, обязанности на налогоплательщиков».⁴¹

Положения налогового законодательства, закрепляющие право налоговых органов  требовать от банка необходимые  справки и документы по счетам и операциям клиентов при наличии мотивированного запроса, а также ответственность банка за отказ в предоставлении указанных в запросе сведений, имеют под собой объективные и не противоречащие Конституции РФ основания, а потому не могут рассматриваться как возлагающие на банк обязанности, не соответствующие его природе, нарушающие банковскую тайну и права налогоплательщиков.

Следует особо отметить, что в письме МНС РФ от 27 мая 2004 года № 24-2-02/410⁴² указывается, что при отсутствии в запросе налогового органа мотивировки необходимости предоставления соответствующей информации либо при наличии ненадлежащей мотивировки, не связанной с целями и задачами налоговых органов, а также при отсутствии в запросе указания на конкретный период, за который запрашивается информация, данные запросы исполнению банками не подлежат.

Справка или документ?

Судебная практика, касающаяся споров банков с налоговыми органами о предоставлении банковских сведений, составляет основную массу всей судебной практики по вопросу банковской тайны. Во взаимоотношениях банков и налоговых  органов часто возникают сложности  с толкованием понятий «справка» и «документ» при определении допустимой формы предоставления сведений. Так, специалисты высказывают позицию, что «справка есть не что иное, как справочная информация, подготавливаемая непосредственно в банке для целей ответа на запрос. Документ же представляет собой какой-либо конкретный документ (оригинал, копия), обладающий идентифицирующими признаками, который уже имеет место быть на момент появления в банке запроса и не изготавливается исключительно для ответа на запрос налоговых органов.»⁴³ Статья 86 НК РФ не обязывает банк предоставлять какие-либо документы – только справки. Документы могут быть истребованы должностным лицом налогового органа на основании статьи 87 НК РФ при проведении встречной налоговой проверки, или в целях подтверждения исполнения платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов сумм налогов, пеней и штрафов.⁴⁴

Мнения судов по данному  вопросу различны. Так в одном  случае налоговым органом в банк были направлены требования о представлении 1) информации о движении денежных средств  по счетам налогоплательщика и 2) копии  документа, на основании которого банком совершена кредитная запись, подтверждающая зачисление денежных средств на счета  проверяемых налогоплательщиков. Банк выполнил первое требование, но отказался  выполнять второе. Арбитражный суд  указал, что поскольку запрашиваемые  налоговым органом документы  не относятся к справкам по операциям  и счетам организаций, а являются документами, содержащими банковскую тайну, у банка отсутствует обязанность  представлять по запросу налогового органа копии расчетно-платежных  документов.⁴⁵ В других делах относительно представления банком запрошенных налоговым органом документов Федеральный арбитражный суд⁴⁶ Уральского округа пришел к выводу, что «распечатка счета и документы, на основании которых совершены записи по нему, не являются справками по операциям и счетам, которые инспекция вправе требовать у банка на основании п. 2 ст. 86 НК РФ».⁴⁷ Вопрос о том, что же считать документом, а что справкой остается открытым. Так ФАС Восточно-Сибирского округа, разрешая вопрос о законности требования налогового органа выписки из книги учета векселей и лицевых счетов (распечаток), по которым отражены операции по погашению (учету) векселей, постановил, что «справка - это документ, содержащий информацию о запрашиваемых сведениях», и признал правомерным привлечение банка к ответственности за непредоставление указанной информации.⁴⁸

В случае, когда банк выступает в качестве налогового агента, он обязан представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов⁴⁹, в том числе и документы, охраняемые в режиме банковской тайны. Судебная практика сводится к тому, что обязанность банка как налогового агента по раскрытию информации распространяется и на сведения о физических лицах. Так, в одном деле арбитражный суд указал, что, согласно п. 1 ст. 93 НК РФ, истец является налоговым агентом и по требованию должностного лица, проводящего налоговую проверку, обязан представить все необходимые для проверки сведения, в том числе сведения, содержащие банковскую тайну. По мнению суда в данном случае сохранность тайны вклада физического лица должна обеспечиваться институтом налоговой тайны.⁵⁰

Правоохранительные  органы

Банковский закон устанавливает, что справки по операциям и  счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также по счетам и вкладам физических лиц предоставляются  органам предварительного следствия  при выполнении двух условий:

1) информация имеет отношение  к делу, находящемуся в производстве  данного органа и

2) имеется согласие прокурора.

В отношении налоговых  преступлений закон допускает раскрытие  банковской тайны даже без возбуждения  уголовного дела. Так, предусматривается, что справки по операциям и  счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выдаются кредитной  организацией органам внутренних дел  при осуществлении ими функций  по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений.⁵¹

В ходе досудебного производства доступ к банковской информации может  быть получен в результате проведения следственных действий в порядке, предусмотренном  УПК РФ.⁵² Выемка документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в кредитных организациях, может осуществляться только по решению суда⁵³. Конституционный суд распространил данные требования УПК РФ и на обыск, при проведении которого производится изъятие банковских документов, так как «требование о производстве выемки … только на основании судебного решения обусловлено не особенностями проводимого в этих целях одноименного следственного действия, а специфическим характером содержащейся в изымаемых предметах и документах информации».⁵⁴ Поэтому решение суда требуется вне зависимости от того, как оформляется изъятие документов – как результат обыска или как выемка.

Законодательство РФ не содержит специальных указаний на то, в каких  случаях суды должны давать санкцию  на доступ к банковской информации, а в каких отказывать. Представляется, что решение данного вопроса  должно зависеть от степени обоснованности подозрений следователя и остается на усмотрение суда.

Помимо вышеперечисленных  положений статья 26 Банковского  закона содержит норму о предоставлении кредитными организациями информации об операциях юридических и физических лиц соответствующему государственному органу на основании Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».⁵⁵ Указанным законом установлены конкретные случаи обязательного предоставления информации банками.

Судебные приставы-исполнители

Банковский закон предоставляет  суда, и не предоставляет судебным приставам права доступа к  банковской тайне. Федеральный закон "О судебных приставах" не содержит специальных положений о порядке  доступа к банковской информации, а лишь предоставляет общее право  «получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки».⁵⁶ Несмотря на это, Конституционный суд РФ признал за судебными приставами-исполнителями право запрашивать и получать в кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц. Следуя логике решения, рассматриваемые правила распространяются и на юридические лица и индивидуальных предпринимателей. При этом из смысла постановления можно выявить три квалифицирующих признака этого права:

1) право реализуется в  связи с исполнением постановления  суда;

2) право реализуется в  пределах, определяемых постановлением  суда;

3) сведения предоставляются  лишь в том размере, который  требуется для исполнения исполнительного  документа.⁵⁷

Такая правовая позиция Конституционного суда вызвала определенные опасения за судьбу института банковской тайны  как такового. Так непосредственно  после принятия Постановления 8-П  А. Акимов писал: «Допущение мысли, что  получить доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну, используя абстрактное  право на получение информации и  документов, может обесценить само понятие банковской тайны, и, кроме  того, оно способно породить новые  споры, поскольку подобные нормы  имеются, в частности, в Законе РФ "О милиции" и в некоторых  других федеральных законах».⁵⁸ С тех пор Конституционный суд неоднократно повторял выраженную в Постановлении 8-П правовую позицию о взаимосвязи конституционных гарантий ст. 23, ст. 24 и ст. 55 Конституции и института банковской тайны для разрешения вопроса о полномочиях налоговых и следственных органов в отношении банковской информации.⁵⁹ В последнем определении по данной проблеме, при рассмотрении вопроса о соотношении норм УПК РФ и Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", определяющих порядок производства обыска в адвокатском бюро, Конституционный суд сформулировал способ разрешения коллизий между различными правовыми актами. По мнению суда, приоритет имеет тот акт, который «предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии».⁶⁰

Полномочия иных пользователей информации, составляющей банковскую тайну

Право получать информацию, относящуюся к банковской тайне, в форме справок также принадлежит:

• судам,
• арбитражным судам (судьям),
• Счетной палате РФ⁶¹,
• таможенным органам⁶²,
• Агентству по страхованию вкладов⁶³,
• в случае смерти клиента банка – также нотариусам, физическим лицам, указанным в завещательном распоряжении клиента, и иностранным консульским учреждениям⁶⁴.

Правом ознакомления с  банковскими документами, охраняемыми  в режиме банковской тайны, обладает Банк России⁶⁵.

В Российской Федерации перечень лиц, которым кредитная организация  обязана предоставлять сведения, составляющие банковскую тайну, определен  федеральными законами. В число таких  законов входит не только Банковский закон, но и законы, регулирующие деятельность соответствующих государственных  органов и организаций. Последние  действуют даже в том случае, если Банковским законом данному государственному органу или должностному лицу вовсе  не предоставлено право доступа  к банковской тайне (судебные приставы).

Предоставление  информации с согласия клиента

Согласие клиента на раскрытие  банковской тайны освобождает банк от ответственности за разглашение  конфиденциальной информации. Случаями раскрытия банковской тайны с  согласия клиента являются предоставление информации ему самому или его  представителю, а также в бюро кредитных историй⁶⁶ в порядке и на условиях, предусмотренных договором между банком и БКИ. Состав предоставляемой в БКИ информации определяется Федеральным законом «О кредитных историях». При этом специально предусматривается, что представление информации в БКИ с соблюдением положений закона не является нарушением служебной, банковской, налоговой или коммерческой тайны.⁶⁷ Поправка о возможности предоставления сведений, составляющих банковскую тайну в бюро кредитных историй, внесена в ГК РФ⁶⁸.

Иные исключения из банковской тайны

Информация, относящаяся  к банковской тайне, может стать  известной третьему лицу также в  случае уступки этому лицу требования банка к клиенту. Арбитражная  практика допускает уступку требования банка о взыскании с клиента  – должника суммы кредита и  начисленных процентов, даже в случае, если новый кредитор не является кредитной  организацией.⁶⁹ Так, в одном деле арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу, что новый кредитор (не банк), становясь на место прежнего кредитора по кредитному договору (банка) приобретает все права и обязанности кредитора, в том числе и право на получение сведений, составляющих банковскую тайну заемщика. Поскольку отсутствие у нового кредитора обязанности охраны банковской тайны ограничивает гарантированные законом права клиента банка, договор цессии был признан ничтожным. Однако суд кассационной инстанции опроверг данный вывод и указал, что на момент вступления нового кредитора в отношения с ответчиком у кредитора имелось только одно право - истребование задолженности. Все иные права к этому времени «потеряли актуальность для кредитора».⁷⁰ Кассационная инстанция также указала на отсутствие необходимости соблюдения правил о специальном субъектном составе кредитного договора, поскольку новый кредитор вступает в кредитный договор после исполнения первоначальным кредитором действий, требующих лицензирования. Был опровергнут и вывод должника о том, что личность кредитора имеет существенное значение в данном обязательстве, и решение арбитражного суда первой инстанции было отменено.