Направление реформирования межбюджетных отношений

Налоговый потенциал  определяет ожидаемый объем налоговых доходов, который может быть реально собран на территории субъекта федерации⁸. Эта характеристика налогового потенциала опирается на аддитивное свойство: налоговый потенциал территории равен сумме потенциалов отдельных налогов. Все налоги согласно законодательству делятся на федеральные, региональные и местные.

Следует заметить, что  специфика применения системы расщепления  налогов в России привела в  основном к негативным последствиям. Во-первых, эти налоги де-юре и  де-факто так и не стали совместными, а остались федеральными. Соответственно региональные власти относятся к ним как к «чужим» деньгам и распоряжаются недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы – обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию «нелегальных» мер воздействия на налогоплательщиков (созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повышения своей доли в федеральных налогах с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства⁹.

Главная тенденция развития бюджетного федерализма выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов федерации, что по существу означает не что иное, как сброс бюджетного дефицита на региональный уровень. Таким образом, на протяжении последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет¹⁰.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и порядков снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной не были в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями «центра»¹¹. Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.

Баланс финансовых потоков между «центром» и регионами определяется, прежде всего, объемом собираемых на территории регионов налогов и пропорциями их разделения между федеральным и региональным бюджетами. До сих пор существуют механизмы построения финансовых отношений между федеральным центром и регионами (и в еще большей степени – между региональными и местными властями) на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства¹². Корень проблемы в первую очередь кроется в необеспеченности регионов собственными доходами.

Собираемость налоговых  поступлений свидетельствует о  полноте использования налогового потенциала региона. Она может характеризоваться такими показателями, как выполнение плана по сбору налоговых поступлений, отношение накопленной недоимки к собранным на территории налогам, доля прироста налоговой недоимки в начисленных налогах. Последний показатель наиболее объективно отражает собираемость налогов (выполнение плана определяется помимо прочего его качеством, анализ накопленной недоимки затрудняет оценку текущей ситуации)¹³.

Низкая собираемость налоговых поступлений свидетельствует, с одной стороны, о существующих в регионе проблемах, с другой – о возможности увеличения бюджетных доходов в будущем.

Показатели налогового потенциала, собираемости налогов и  сборов, а также методика расчета  налоговой базы, на основе которых  определяются задания по поступлению  доходов в бюджетную систему, до сих пор не являются признанными экономико-статистическими показателями. Неопределенный статус этих показателей снижает эффективность налогово-бюджетного процесса, хотя падение среднего показателя собираемости даже на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов¹⁴. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно-налогового планирования и статистического учета.

На государственном уровне также ведутся исследования вопросов налогового планирования в регионах. На перспективы изменения налоговых доходов влияет также структура налоговых поступлений в регионе: чем более она диверсифицирована как по видам налогов, так и по отраслям экономики, тем выше устойчивость налоговых платежей.

Качественной оценкой  уровня налогообложения служат показатели роста (спада) экономики, позитивные или  негативные тенденции макроэкономических показателей региона. Они отражают результаты воздействия налогообложения на финансовую и хозяйственную деятельность субъектов хозяйствования¹⁵.

Проблема взаимоотношений  бюджетов различных уровней в  условиях российской экономики имеет  два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Финансовые ресурсы  территориальных образований зависят  не только от собственных налоговых поступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Речь идет не только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговых поступлений, но и государственных трансфертах, субсидиях и дотациях, обеспечивающих весьма существенную часть доходов регионального бюджета¹⁶.

Финансовая помощь региональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным  органам власти.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

расходов по федеральным  целевым программам;

капитальных расходов;

расходов, передаваемых из федерального бюджета;

иных целевых расходов.

Бюджетные ссуды предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В случае, если предоставленные  бюджетные ссуды не погашены до конца  финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств  финансовой помощи, оказываемой бюджету  субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в  очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных  налогов и сборов, зачисляемых  в бюджет субъекта Российской Федерации.

Компенсации бюджетам субъектов Российской федерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими после утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтенными законом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центра субъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов, относящихся к федеральному уровню.

Например, в Федеральном  законе «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрена передача на финансирование бюджетов субъектов  Российской Федерации федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и ряда других.

Указанные компенсации  выплачиваются в форме субсидий и субвенций. Однако учитывая особый выплат, вытекающий из того, что они осуществляются в режиме взаимных расчетов между бюджетами, эти субсидии и субвенции можно рассматривать в качестве специальной формы перемещения денежных средств их федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации – компенсации.

В литературе высказано предложение, которое представляется обоснованным, о разграничении режимов компенсации и взаимных расчетов. Режим компенсации должен применяться в ситуации, когда вышестоящий бюджет обязан возместить нижестоящему бюджету убытки, вызванные принятием вышестоящими органами государственной власти решений, вследствие которого нижестоящий бюджет лишается определенных доходов или у него возрастают расходы. Режим взаимных расчетов применяется в ситуации, когда вышестоящие органы государственной власти делегируют реализацию своих полномочий нижестоящим органам, что вызывает возрастание их расходов. При этом авторы данного предложения считают, что делегирование полномочий должно базироваться исключительно на договорной основе.

При осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций федерального центра эти органы действуют не от своего имени, а выступают от имени Российской Федерации.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджету  субъекта Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Учитывая, что в настоящее  время нет ни одного субъекта Российской Федерации, который не получал бы финансовой помощи из федерального бюджета, данное правило означает, что все субъекты Российской Федерации оказываются в зоне финансового контроля со стороны федерального центра.

При получении субъектом  Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета этого субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что бюджеты  субъектов Российской Федерации составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета субъекта Российской Федерации не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (п. 3 ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Источниками финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации  в рамках межбюджетных отношений  вступают, как правило, специализированные денежные фонды, создаваемые в системе  федерального бюджета. К таким фондам в настоящее время относятся: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда – выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фонда получили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств в любой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул, согласованных с субъектами Российской Федерации.

Основными направлениями  использования денежных средств  Фонда в настоящее время выступают: а) дотации на выравнивание уровня бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации; б) субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии на финансовую поддержку предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Фонд компенсации предназначен для финансирования потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией некоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.

Фонд регионального  развития предназначен для финансирования федеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цель данного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры. Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы.