Понятие государственного долга

Объем рыночной доли рублевых государственных ценных бумаг на начало 2006 года составил 84,8%, в то время  как на начало 2005 года составлял 76%. Тенденции роста среднего срока  платежей по облигациям. На начало 2006 года он составляет 5,2 года, в то время  как на начало 2005 года – 4,8 года.

В конце декабря Минфин досрочно выплатил около $4,4 млрд. по внешнему долгу по кредитам ЦБ РФ 1998-1999 года. В 1998-1999 годах в условиях острой нехватки средств, необходимых для исполнения федерального бюджета РФ и выполнения долговых обязательств перед внешними кредиторами, Минфин в соответствии с федеральными законами от 29 декабря 1998 года “О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики” и от 5 июля 1999 года “О внесении изменений в ст.102 закона “О федеральном бюджете на 1999 года” привлек от Внешэкономбанка за счет средств, предоставленных Банком России, кредиты в иностранной валюте на общую сумму 6,8 млрд. долл.

Полученные средства были тогда использованы Минфином России для осуществления неотложных платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга РФ.

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга РФ в 2008 году прогнозируются в размере $5.91 млрд., в 2008-2009 годах  – $5.73 млрд. и $4.97 млрд.

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга РФ на 2006 год предусмотрены  в размере $5.91 млрд. (160.8 млрд. руб.), в 2007 году – $5.73 млрд. (157.5 млрд. руб.) и  в 2008 году – $4.97 млрд. (137.5 млрд. руб.). Такой  прогноз Минфин РФ представил в проектировках  основных показателей перспективного финансового плана на 2006-2008 годы. 
Как говорится в материалах Минфина, в расчетах учтено увеличение процентных ставок на 1-2% и рост курса евро до $1.33 за евро. Объем платежей в евро по государственному внешнему долгу составляет свыше 30% от общей суммы.

Купонные платежи по государственным  облигационным займам РФ, в том  числе по выплате процентов по ОВГВЗ и ОГВЗ 1999 года, составят в 2006 году $2.57 млрд., в 2007 году -$2.48 млрд., в 2008 году – $2.5 млрд. 
Вместе с тем в 2006-2008 годах будут увеличиваться расходы на обслуживание государственного внутреннего долга. Так, расходы на обслуживание долга по государственным ценным бумагам составят в 2006 году 66.06 млрд. руб., в 2007 году – 81.02 млрд. руб. и в 2008 году – 94.62 млрд. руб. При этом, как отмечается в материалах, основная доля будет приходиться на обслуживание долга по ОФЗ: в 2006 году – 59.85 млрд. руб., в 2007 году – 68.96 млрд. руб., в 2008 году – 76.46 млрд. руб. Расходы на обслуживание ГСО составят соответственно 6.21 млрд. руб., 12.06 млрд. руб. и 18.16 млрд. руб. 
В 2006 году платежи по погашению внешнего госдолга предусмотрены в размере $9.5 млрд. В 2007 году расходы на погашение внешнего долга возрастут до $11.7 млрд. Это связано с увеличением суммы погашения основного долга по кредиту, предоставленному Внешэкономбанком за счет средств Банк России с $1.7 млрд. до $2.6 млрд., а также значительным объемом погашения внешних облигационных займов, которые составят в 2007 году $2.4 млрд. В 2008 году объем погашения внешнего долга составит $10.2 млрд.  Продолжительный и значительный дефицит бюджета явился одной из основных причин стремительного роста объема государственного долга (приложение 5).

Проблема внешней задолженности  требует постоянного контроля, поскольку  может оказывать очень серьезное  негативное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе (например, финансовая изоляция в случае дефолта  по внешнему долгу). Нельзя забывать, что  глубокий более чем десятилетний кризис в Латинской Америке, сопровождавшийся длительным спадом производства и исключительно  высокой инфляцией, был спровоцирован  именно крупными внешними долгами.

2.2. Анализ управления государственным долгом в России

Отдельные вопросы, связанные  с управлением государственным  долгом, операциями с государственными долговыми обязательствами и  учетом этих операций регулировались и продолжают в настоящее время  регламентироваться в нормативных  документах Правительства Российской Федерации, Министерства финансов и  соответствующих нормативных актах  Банка России и Внешэкономбанка.

В настоящее время основными  документами, регламентирующими отношения  по управлению государственным долгом России, являются следующие: Бюджетный  кодекс Российской Федерации и Федеральный  закон Российской Федерации «О федеральном  бюджете» на соответствующий год.

Государственные внешние  заимствования Российской Федерации  – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных  финансовых организаций, по которым  возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации  – займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных  финансовых организаций, по которым  возникают долговые обязательства  страны как заемщика или гаранта  погашения займов (кредитов) другими  заемщиками, выраженные в валюте России.

Обслуживание и погашение  государственного долга Российской Федерации финансируется исключительно  из федерального бюджета. Управление государственным  долгом осуществляется Правительством.

Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете» на соответствующий год– документ, в котором указывается полный постатейный перечень источников поступления финансовых средств, перечень выплат по внутренним и внешним долговым обязательствам Правительства, а также устанавливаются программы государственных внутренних и внешних заимствований России.

С введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации  впервые на законодательном уровне было прописано понятие единой системы  учета и регистрации государственных  долговых обязательств. Однако, по сути единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано.

В первую очередь, существенным недостатком управления государственным  долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных  заимствований. Вне правового регулирования  остается порядок проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии  и консолидации займов. Практически  отсутствует согласованность в  политике управления активными и  пассивными долгами.

В действующем законодательстве также отсутствует система ответственности  за эффективность принимаемых решений  при осуществлении государственной  политики заимствований и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность  Правительства Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков – агентов эмитента государственных  долговых обязательств.

Государственные займы до недавнего времени осуществлялись не только с целью финансирования дефицита федерального бюджета, но также  и с целью «подгонки» государственной  финансовой отчетности под требования МВФ (осуществлялось на протяжении пяти лет с 1994 по 1998 год). Начиная с 1999 года государственные заимствования нередко используются с целью стерилизации избыточной денежной массы, когда это прямая обязанность Банка России. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

Необходимо отметить, что  одним из стимулов масштабного выхода инвесторов из рублевых финансовых инструментов в виде государственных долговых обязательств ГКО и ОФЗ в августе 1998 года явилось отсутствие должной  координации в действиях Правительства  и Банка России в проведении адекватной политики государственных заимствований  на внутреннем рынке, а также процентной и валютной политики.

В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной  политики Правительства и Банка  России на соответствующий год. При  этом механизм координации текущей  долговой, валютной и денежно-кредитной  политики до сих пор законодательно не определен. В данной связи необходимым  является четкое определение в законодательстве процедур и механизмов взаимодействия и координации, функций и сопряженной  с ними ответственности, а также  обмена информацией между государственными органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную, долговую и бюджетную  политику.

Поскольку денежно-кредитные  операции нередко проводятся с использованием государственных долговых инструментов и их рынков, выбор денежно-кредитных  инструментов и операционных процедур может повлиять на работу рынков государственных  долговых инструментов и, потенциально, на финансовое положение дилеров  на этих рынках. Аналогичным образом, для эффективного проведения денежно-кредитной  политики необходимо хорошее понимание  краткосрочных и долгосрочных финансовых потоков Правительства. В этих целях  на оперативном уровне между управляющими долгом и денежно-кредитными и бюджетно-налоговыми органами должен быть налажен обмен  информацией о текущих и будущих  потребностях Правительства в ликвидных  средствах.

Нужна координация рыночных операций, проводимых различными ведомствами  с тем, чтобы не допустить одновременного участия двух таких ведомств в  операциях в одном и том  же сегменте рынка. Вместе с тем обеспечение  должной степени разграничения  между управлением долгом и денежно-кредитной  политикой может стать более  трудной задачей, поскольку операции по управлению долгом могут оказать  определенное воздействие на уровень  процентных ставок и работу отечественного рынка капитала. Разрабатывая законодательные  механизмы, необходимые для достижения такого разграничения, важно не упустить из виду вопросы последовательности их проведения.

Ряд проблем, затрудняющих управление долгом, существует и в вопросах учета долговых обязательств, отражения  данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления  проекта Федерального закона «О федеральном  бюджете» на очередной финансовый год. Результаты контрольных и экспертно-аналитических  мероприятий, проведенных Счетной  палатой Российской Федерации в  части обоснованности проектов федерального бюджета, указывают на недостаточную  эффективность работы Правительства и Министерства финансов России и имеющие место недочеты как в части управления государственным долгом, так и в части разработки бюджетных показателей и учета операций с долговыми инструментами.

При составлении бюджета  на очередной финансовый год в  источниках внешнего финансирования и  расходах по обслуживанию государственного внешнего долга не предусматриваются  возможные операции по реструктуризации внешнего долга, а также уменьшение расходов по погашению и обслуживанию внешних долговых обязательств на суммы  финансирования погашения долга  товарными поставками, которые должны быть осуществлены в очередном финансовом году и финансирование которых было произведено ранее. Учитывая, что погашение государственного внешнего долга экспортом происходит в ряде случаев без соблюдения первоначальных сроков поставок, оговоренных в соглашениях (иногда с задержкой на несколько лет), в результате чего часто вместо погашения долга происходит списание процентных платежей, точно оценить объемы списания внешней задолженности Российской Федерации в результате данных операций не представляется возможным. Такое заключение было дано Счетной палатой Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2004 год».

В основу расчетов платежей по обслуживанию и погашению внешнего долга Российской Федерации положены графики платежей по внешним долговым обязательствам. Исходными данными  по объему обязательств по двусторонним межправительственным соглашениям  и соглашениям с международными финансовыми организациями являются данные инвентаризационных описей состояния  государственного внешнего долга Российской Федерации. Вместе с тем данные описи  не в полной мере отражают информацию о состоянии долга, в частности, эти описи не отражают объемы просроченной (неурегулированной) внешней задолженности  бывшего СССР, принятой на себя Российской Федерацией.

2.3. Перспективы погашения государственного долга в РФ

С началом нового столетия можно связывать серьезные намерения  поставить развитие долговой сферы  государства на научную основу. Именно в этот период разрабатываются Основные направления политики Правительства  Российской Федерации в сфере  государственного долга на 2003-2005годы (одобрены Правительством Российской Федерации 6 марта 2003г.). В эти годы Правительство исходит в своей  долговой деятельности из необходимости:

- создания условий для  повышения значения государственных  заимствований в качестве основного  источника рефинансирования государственного  долга;

- ограничения объема государственных  заимствований объемом погашения  государственного долга;

- увеличения удельного  веса внутреннего долга в структуре  государственного долга;

- завершения урегулирования  долга бывшего СССР;

- снижения расходов на  обслуживание государственного  долга;

- ограничения привлечения  средств международных финансовых  организаций финансированием проектов  в области инфраструктуры, имеющих  общегосударственное значение;

- получения Российской  Федерацией к 2005 году инвестиционного  рейтинга.

Эти направления долговой политики успешно реализуются Правительством России, и параллельно готовится  проект Основных направлений долговой политики Российской Федерации на 2006-2008 годы. Согласно представленному документу  Минфин России предлагает считать основными  целями долговой стратегии следующие:

- сохранение объемов и  структуры государственного долга,  позволяющих гарантированно выполнять  обязательства по его погашению  и обслуживанию, а также рефинансировать  долг независимо от состояния  федерального бюджета;