Понятие и роль государственного и местного бюджета

а) федеральный бюджет;  
б) бюджет субъекта Федерации - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ;  
в) бюджет муниципального образования - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления;

2. консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.

 

5 Доходы бюджетов: понятие и классификация

Доходы государственного (муниципального) бюджета — это часть финансовых ресурсов государства (муниципального образования) в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет (федеральный, субъекта РФ или муниципального образования) с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.

Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования бюджетного фонда определенного уровня, служат различные виды платежей предприятий, организаций, учреждений и населения в соответствующий бюджет, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.

Доходы бюджета законодательно определены как «денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке и безвозврат-

226

Финансовое право России. Особенная часть

ном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).

Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, довольно обширна и постоянно развивается. Так, перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в БК РФ; перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами всех уровней, установлен НК РФ; неналоговые доходы закрепляются за бюджетами и на основании отраслевого законодательства (например, доходы от приватизации имущества, от лицензионной деятельности).

Многообразие видов и групп доходов бюджетов предполагает их классификацию по различным критериям:

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на: доходы от юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и имущества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэкономической деятельности; поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет особенное значение для характеристики материального содержания бюджета.

В зависимости от права собственности доходы бюджетов классифицируются на собственные и заемные.

Собственными доходами бюджетов являются: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно законодательными (представительными) органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления.

Заемные доходы используются для привлечения дополнительных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные органами власти из других бюджетов; государственные или местные займы, выпущенные на инвестиционные цели; полученные банковские кредиты. Долговые обязательства государства или муниципального образования могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного до пяти лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

В зависимости от степени обязательности бюджетные доходы подразделяются на: налоговые — предусмотренные законо-

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

227

дательством налоги всех уровней, а также пени и штрафы за нарушения налогового законодательства; неналоговые — доходы от использования государственного и муниципального имущества, платных услуг, оказываемых государственными, муниципальными органами и бюджетными учреждениями; средства, полученные вследствие применения мер финансовой, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации и компенсации; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней, и иные неналоговые доходы.

В зависимости от способов (порядка) распределения доходов между звеньями бюджетной системы выделяют: закрепленные — доходы, которые в соответствии с законодательством закреплены за бюджетами определенного уровня на постоянной или долговременной основе (не менее трех лет) полностью или в твердо фиксированной доле; регулирующие — доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год или сроком не менее чем на три года.

В практике российской бюджетной деятельности закрепление доходов осуществляется различными методами.

Доходы за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами могут закрепляться в полном объеме или в части. Так, все виды неналоговых доходов без каких-либо изъятий зачисляются в бюджеты субъектов РФ, а, например, единый налог на вмененный доход только в размере 50 процентов остается в региональном бюджете. Частичное закрепление доходов бюджета осуществляется методом квотирования ставок или методом присоединения ставок. Суть метода квотирования в том, что доход в определенной процентной доле остается в распоряжении того субъекта РФ или муниципального образования, на территории которого он получен. Метод присоединения ставок заключается в наличии у субъектов РФ бюджетной компетенции относительно введения надбавок, размеры которых ограничены законодательством, к федеральным налогам. Так, например, распределение налога на прибыль организаций осуществляется методом присоединения ставок: феде-

228

Финансовое право России. Особенная часть

Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование

229

ральным законодательством устанавливается максимальная ставка взимания и фиксированная ставка его зачисления в федеральный бюджет. В оставшихся пределах налог закрепляется за бюджетами субъектов РФ.

Принципиальное значение в определении правового статуса закрепленных доходов имеет то обстоятельство, что их объем (полный или частичный) устанавливается, во-первых, законом по каждому конкретному виду дохода, во-вторых, — на более длительный срок (не менее пяти лет). Таким образом, между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями складываются отношения, строго регламентированные нормами бюджетного права, по поводу закрепления доходных источников за бюджетами всех уровней. Данные правоотношения носят публичный характер, поскольку выражают интересы всего государства (или государственно-территориального образования) в разграничении бюджетных доходов для финансового обеспечения своих целей и задач. В правоотношения относительно закрепления доходных источников Российская Федерация вступает со всеми субъектами РФ, причем юридическим фактом, на основе которого возникают эти правоотношения, является федеральный закон по каждому доходному источнику.

Распределение доходов между звеньями бюджетной системы. Принципы и методы бюджетного финансирования

Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения -- это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

* распределения  и закрепления расходов бюджетов  по определенным уровням бюджетной  системы Российской Федерации;

* разграничения (закрепления на постоянной основе  и распределения по временным  нормативам) регулирующих доходов  по уровням бюджетной системы  Российской Федерации;

* равенства  бюджетных прав субъектов Российской  Федерации, равенства бюджетных  прав муниципальных образований;

* выравнивания  уровней минимальной бюджетной  обеспеченности субъектов Российской  Федерации, муниципальных образований;

* равенства  всех бюджетов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом, равенства местных бюджетов  во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Федерации характеризовалось следующими данными (табл. 1).

Таблица 1

Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%)

Консолидированный бюджет РФ	100
Федеральный бюджет РФ	45-55
Консолидированные бюджеты субъектов РФ из них	55-45
Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты)	20-25
Местные бюджеты в том числе	25-20
Городские бюджеты	16-20
Районные бюджеты	7,5-8
Поселковые бюджеты	0,5-0,7
Сельские бюджеты	1-1,3

 

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов(республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов -- виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы. Регулирующие доходы бюджетов -- это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты -- средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация -- это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция -- это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия -- это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.