Правовое регулирование государственного долга РФ (1992 – 2012 гг.)

Правительство Российской Федерации  имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением  установленного федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Правовое регулирование  государственного внешнего долга РФ не обходилось без проблем и сложностей.

В декабре 1994 года Государственной  Думой был принят Федеральный  закон «О государственных внешних  заимствованиях Российской Федерации  и государственных кредитах, представляемых Российской Федерацией иностранным  государствам, их юридическим лицам  и международным организациям». Закон затрагивал кредиты (займы), в  которых Российская Федерация выступала  как заемщик, гарант погашения кредита (займа) другими заемщиками или кредитор. В нем было сказано, что предельный размер государственных внешних  заимствований на каждый финансовый год должен быть утвержден особым федеральным законом. При этом Правительство  должно было представить в парламент  одновременно с внесением бюджета  программу внешних заимствований  и предоставляемых кредитов, в  которой должны быть отдельно перечислены  кредиты на сумму свыше 100 млн. долл. США. Если предполагалась заключать договор о кредите (займе, гарантиях), превышающим $ 100 млн. и не включенный в утвержденную Программу, или требующий выхода за утвержденные годовые пределы, такой договор должен был подлежать ратификации парламентом в форме федерального закона. Кредиты странам СНГ и заимствования у них в программу не включались, их лимит утверждался законом о федеральном бюджете.

 В марте 1998 года  Государственная Дума приняла закон, снижавший планку займов, требующих согласования с парламентом, со 100 до 10 млн. долл. США. Закон был одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998, но отклонен Президентом 15 апреля 1998.

Закон "О государственных  внешних заимствованиях..." утратил  силу с 1 января 2000 в соответствии с  законом от 9 июля 1999 "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ".

Параметры государственного внешнего долга существенно менялись в зависимости от условий экономического развития страны и внешнеэкономической  конъюнктуры. Представляется целесообразным рассмотреть динамику развития внешнего долга, оперируя конкретными выборочными  показателями. На 1 января 2000 г. долг составлял 158,7 млрд.долларов США, соответственно  в 2001 г. – 143,7 млрд.; 2003 г. – 125, 7 млрд.; 2005 г. – 114, 1 млрд.; 2006 г. – 76,5 млрд.; 2007 г. – 52 млрд.; 2008 г. – 44, 9 млрд.; 2009 г. – 40,6 млрд.; 2010 г. – 37, 6 млрд. Интенсивное сокращение долга началось с 2005 г. и тенденция эта продолжалась вплоть до начала 2012 года. По данным на 1 ноября 2011 г. долг составлял 35 964,4 млн. долларов США. По данным на 1 ноября 2012 года долг увеличился до 40 916,6 млн. долларов США. Вероятно, это произошло из-за снижения цены на экспортируемую из России нефть.⁴

Структура внешнего долга  России по состоянию на 1 ноября 2012 г. выражена в нижеприведенной таблице⁵.

Категория долга	млн. долларов США
Государственный внешний  долг Российской Федерации (включая  обязательства бывшего Союза  ССР, принятые Российской Федерацией )	40 916,6
Задолженность перед официальными кредиторами - членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации	356,9
Задолженность перед официальными кредиторами - не членами Парижского клуба	1 131,1
Задолженность перед официальными кредиторами - бывшими странами СЭВ	981,5
Коммерческая задолженность  бывшего СССР	55,9
Задолженность перед международными финансовыми организациями	2 069,4
Задолженность по внешним  облигационным займам	34 910,4
внешний облигационный  заем с погашением в 2015 году	2 000,0
внешний облигационный  заем с погашением в 2017 году	2 000,0
внешний облигационный  заем с погашением в 2018 году	3 466,4
внешний облигационный  заем с погашением в 2020 году	3 500,0
внешний облигационный  заем с погашением в 2022 году	2 000,0
внешний облигационный  заем с погашением в 2028 году	2 499,9
внешний облигационный  заем с погашением в 2030 году	16 444,1
внешний облигационный  заем с погашением в 2042 году	3 000,0
Задолженность по ОВГВЗ	10,7
Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте	1 400,7

 

Таким образом, государственный  долг Российской Федерации можно  разделить на два его вида: внутренний и внешний. Внутренний государственный долг – это внутренняя задолженность государства организациям, предприятиям и населению, образовавшаяся в связи с привлечением их средств для выполнения государственных программ и заказов, выпуском в обращение бумажных денег, государственных облигаций и других государственных ценных бумаг, а также вследствие наличия вкладов населения в государственных банках. В настоящее время верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации установлен в сумме 4 554,5 млрд. рублей.

Внешний государственный  долг – это задолженность государства по непогашенным внешним займам и невыплаченным по ним процентам. Он складывается из задолженности данного государства международным и государственным банкам, правительствам, частным иностранным банкам и др. По данным на 1 ноября 2012 года внешний государственный долг составляет до 40 916,6 млн. долларов США.

 

 

Глава 2. Управление государственным долгом РФ.

2.1. Методы и реализация  управления внутренним государственным  долгом.

Управление государственным  внутренним долгом представляет собой комплекс действий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий выпущенных займов, размещению новых долговых обязательств.

Целью управления государственным  долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием  дефицита государственного бюджета.

Управление и обслуживание внутреннего долга РФ возложено  на Центральный банк РФ и Федеральное  казначейство при Министерстве финансов РФ. Все затраты по обслуживанию долга осуществляются за счет государственного бюджета.

В управлении государственным  долгом страны можно выделить следующие  основные принципы:

- безусловности - обеспечение  режима безусловного выполнения  государством всех обязательств  перед инвесторами и кредиторами,  которые государство, как заемщик,  приняло на себя при заключении  договора заимствования средств;

- единства - учет в процессе  управления государственным долгом  всех видов обязательств, эмитированных  правительством РФ;

- снижения рисков - размещение  и погашение займов таким образом,  чтобы максимально снизить влияние  колебаний конъюнктуры мирового  рынка капиталов и спекулятивных  тенденций рынка ценных бумаг  на рынок государственных обязательств;

- оптимальности структуры  - поддержание оптимальной структуры  долговых обязательств по срокам  обращения и погашения;

- сохранения финансовой  независимости - поддержание оптимальной  структуры долговых обязательств  государства между инвесторами-резидентами  и инвесторами-нерезидентами;

- гласность - предоставление  достоверной, своевременной и  полной информации о параметрах  займов всем заинтересованным  в ней пользователям.⁶

В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

- удержание величины внутреннего  государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической  безопасности страны, выполнение  органами власти взятых на  себя долговых обязательств без  значительного ущерба для финансирования  программ социально-экономического  развития;

- минимизация стоимости  долга на основе удлинения  срока заимствований и снижения  доходности государственных ценных  бумаг, перехода на другие рынки  и переключения внимания на  другие группы инвесторов;

- поддержание стабильности  и предсказуемости рынка государственного  долга;

- обеспечение своевременного  возврата государственных кредитов  и уплаты процентов по ним;

- разнообразие долговых  обязательств по срокам заимствований,  доходности, формам выплаты дохода  и другим параметрам для удовлетворения  потребностей различных групп  инвесторов.⁷

Существует несколько  способов привлечения необходимых  для этого денежных ресурсов в  тех условиях, когда обычные доходы бюджета не позволяют осуществить  такие выплаты.

Во-первых, возможно введение новых налогов. Во-вторых, осуществление дополнительной денежной эмиссии. Первый способ связан с увеличением  налогового бремени и, соответственно, с ухудшением социально-экономического положения населения. Реализация второго, как правило, означает инфляцию.

Третий способ – рефинансирование, т.е. погашение старой задолженности государства с помощью выпуска новых займов. При этом уполномоченный орган (Казначейство или Министерство финансов) организует продажу облигаций долгосрочных займов за наличные деньги, а вырученные средства использует для погашения краткосрочных ценных бумаг. Такая форма рефинансирования по своему существу вполне приемлема как инструмент финансовой политики демократических государств с развитой рыночной экономикой. Другая форма рефинансирования куда менее совершенна. При ней погашение старой задолженности осуществляется посредством замены старых государственных ценных бумаг, срок которых истек, на новые или заменой облигаций до востребования на облигации долгосрочных займов. Предполагается при этом, что такой обмен должен быть осуществлен с согласия держателей.

Одним из методов управления государственными внутренним долгом является его консолидация. Консолидация означает операцию по продлению срока действия ранее выпущенных займов (краткосрочных и среднесрочных) и превращение их в долгосрочные или бессрочные.

В качестве другого  метода управления государственным  внутренним долгом используется конверсия. При конверсии осуществляется изменение доходности займа: например, снижается процентная ставка дохода, выплачиваемая государством своим кредиторам. Изменение процентной ставки в сторону повышения, естественно, случай, скорее, гипотетически предполагаемый, чем реальный. В Союзе ССР конверсия в форме понижения процентных ставок осуществлялась систематически: в 1936 году, таким образом, было конвертировано 7 займов, размещенных по подписке в предыдущие годы, в 1938 году была проведена конверсия свободнообращающихся займов, сопровождавшаяся обменом облигаций, причем срок займа увеличен с 10 до 20 лет. В 1947 году было конвертировано 11 займов, причем обмен облигаций на новые осуществлялся в пропорции 3:1. Конверсия в советской финансовой политике по своему реальному значению и содержанию очень близка рефинансированию.

Унификация займов – т.е. обмен нескольких займов на один – часто сопутствует консолидации и конверсии.

В условиях, когда операции по выпуску новых займов становятся неэффективны, например, когда потенциальные  держатели облигаций в результате утраты доверия к эмитенту перестают  их приобретать, государство может  прибегнуть к отсрочке погашения конкретного займа или вообще всех ранее выпущенных займов.

Самая кардинальная, крайняя мера в управлении внутренним долгом – его аннулирование, т.е. вообще отказ государства от долговых обязательств перед кредиторами. В отечественной истории финансового права, как уже сказано, подобный факт имел место уже в 1918 году.⁸

Из всего многообразия существующих методов управления государственным  долгом в Бюджетном кодексе Российской Федерации получил определение  только метод реструктуризации.

Под реструктуризацией долга  понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или  муниципальный долг, с заменой  указанных долговых обязательств иными  долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения  обязательств.

Реструктуризация долга  может быть осуществлена с частичным  списанием (сокращением) суммы основного  долга.

Согласно Бюджетному кодексу, в первоначальной редакции 1998 года, этот термин означал погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долгов, причем устанавливаются иные условия обслуживания долговых обязательств и сроки их погашения.

В августе 1998 года была предпринята  реструктуризация части государственного долга – Государственных краткосрочных  обязательств.