Правовое регулирование государственного долга РФ (1992 – 2012 гг.)

Осуществленная при непосредственном участии Правительства Российской Федерации, во главе с В.С. Черномырдиным, эмиссия государственных краткосрочных  обязательств была абсолютна экономически необоснованной. Эмиссия была неадекватна ни по масштабам, ни по условиям обслуживания, прежде всего срокам погашения. Кроме того, с этими обстоятельствами был сопряжен неоправданно высокий курс российской валюты. Данные факторы объективно определили невозможность Российской Федерации отвечать по этим конкретным обязательствам.

17 августа 1998 года президентом  Ельцином Б.Н. был подписан указ «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг». Это был акт высшей государственной власти, изменивший условия ГКО, что наряду и фактически одновременно с изменением Центральным банком курса рубля, который обесценился на 300%, причинило катастрофически ущерб отечественной предпринимательской деятельности, в первую очередь среднему бизнесу и среднему классу в целом. Функционирование ГКО представляло собой фактически пирамиду, и ее крушение было изначально неизбежно, для государства изменение условий обслуживания было единственным приемлемым выходом.

События августа 1998 года объективно создали угрозу для функционирования государственного долга. В решении  Верховного суда, в связи с заявлениями  о признании незаконным Указа  Президента «Об организации работы по погашению отдельных видов  государственных ценных бумаг» 17 августа 1998 года, совершенно справедливо было сказано: «Реструктуризация части  внутреннего долга – это властное отношение, то есть односторонняя воля государства, основанная на власти и  обеспечиваемая государственным принуждением, производимая в интересах защиты государства и населения».

 Печальный опыт августа  1998 года оказался по существу  предпосылкой изменения российского  законодательства регулировавшего  правоотношения по поводу государственного  долга. В Бюджетный кодекс законом  «О внесении изменений и дополнений  в Бюджетный кодекс» 19 июля 2000 года была включена новая редакция  статьи 105.

Главное указание в этой статье на то, что реструктуризация возможна только на основе соглашения сторон. Данная норма создала гарантию прав держателей государственных ценных бумаг  и определила невозможность  произвольных манипуляций власти государственным  долгом⁹.

Законодательная база, регулирующая реструктуризацию государственного долга, представляется не вполне доработанной, т.к. не удовлетворяет потребности  правового регулирования и эффективного управления государственными заимствованиями. Институт реструктуризации долга существует и по своей сути правомерен исходя из специфики такого участника, как  государство.

Вероятно, необходимо внести ряд пояснений, связанных с конкретными  параметрами государственного долга  Российской Федерации.

2.2. Методы и реализация  управления внешним государственным  долгом.

Одним их элементов управления государственным долгом является регламентирование  допустимых пределов роста долга  в планируемом периоде либо установление предельно допустимого уровня долга  по отношению к валовому внутреннему  продукту.

Для оценки долгового бремени  страны в международной практике используются различные методы. Наиболее распространенной является методика Всемирного банка, по которой уровень кредитоспособности определяется через систему следующих показателей:

- отношение внешнего долга  к ВВП. Характеризует размер  долга как долю производительных  возможностей страны. Критический  уровень — 50%;

- отношение внешнего долга  к экспорту товаров и услуг.  Характеризует экспортные возможности  страны в сопоставлении с накопленным  внешним долгом. Критический уровень  — 220%;

-  отношение годовых  платежей по погашению и обслуживанию  внешнего долга к экспорту  товаров и услуг. Характеризует  непосредственную тяжесть долгового  бремени страны. Критический уровень  — 25%.

- отношение выплат процентов  по внешнему долгу к объему  экспорта товаров и услуг.

Кроме указанных выше четырех основных показателей применяется классификация стран по степени тяжести (бремени) внешнего долга: если значение первого показателя более 80 % или отношение платежей по обслуживанию внешнего долга будущего года к валовому внутреннему продукту превышает 220 % на протяжении трех лет, то страна относится к категории несущих тяжелое бремя внешней задолженности; если первый показатель находится в пределах 18-80 % или отношение платежей по обслуживанию внешнего долга будущего года к валовому внутреннему продукту менее 220 %, то страна относится к категории имеющих умеренную внешнюю задолженность¹⁰.

Следующим важным направлением в системе управления государственным  долгом является контроль за соотношением внутреннего и внешнего долга. При высоком уровне внешнего долга, по сравнению с внутренним, целесообразно дополнить систему показателей еще одним соотношением: внешнего долга и объема экспорта, так как последний является основным источником поступления валюты для расчета с иностранными кредиторами.

Для обеспечения наличия  в стране иностранной валюты для  платежей по внешнему долгу применяются  различные меры валютного контроля. В их числе обязательная продажа  экспортной выручки, контроль за переводом валюты за рубеж, строгая регламентация целей, на которые может приобретаться иностранная валюта, занижение курса национальной валюты с целью стимулирования экспорта и ограничения импорта.

Многие страны применяют  для управления государственным  долгом модели формирования оптимального долгового портфеля, направленные на снижение рисков и стоимости обслуживания долга. При этом разрабатывается  базовая модель портфеля, сбалансированная в части видов валют, сроков погашения, графиков платежей, структура процентных ставок и т.п. Затем разрабатываются  методы достижения базовой модели с  помощью различных операций с  государственными ценными бумагами.

В системе управления внешним  долгом важное место занимает осуществление  специальных приватизационных программ. Как и в других рассмотренных  выше случаях, данный инструмент имеет  различные схемы применения. Один из них — приватизация предприятий  отечественными инвесторами для  пополнения бюджетных доходов, которые  в последующем могут быть использованы для погашения или обслуживания внешнего долга. Второй вариант представляет собой приватизацию предприятий  иностранными инвесторами также  с целью пополнения финансовых ресурсов государства, необходимых для обслуживания внешнего долга. Третий вариант предполагает непосредственный обмен государственных  облигаций на акции приватизируемых  предприятий. Эмиссии государственных  облигаций, конвертируемых в акции  приватизируемых компаний, успешно  применялись во многих странах и  на большие суммы.

В рамках совершенствования  системы управления внешним долгом внедряются разные методы коммерческой деятельности. Например, создание специальной коммерческой структуры, действующей в интересах министерства финансов, но получающей доходы в зависимости от результатов деятельности по управлению государственным долгом, либо нескольких аналогичных структур, конкурирующих между собой.

Широкое использование мирового опыта управления внешним долгом позволило бы многим странам с  меньшими издержками решить собственные  долговые проблемы.¹¹

Таким образом, управление государственным долгом является частью системы управления финансовыми ресурсами Российской Федерации, поскольку государственный долг при непродуманной долговой политике является потенциальным источником экономических и политических рисков. Данный фактор предопределяет тесную взаимосвязь управления государственным долгом с вопросами экономической безопасности Российской Федерации.

Глава 3. Обслуживание государственного долга.

3.1. Методы и реализация  обслуживания внешнего государственного  долга.

Обслуживание внутреннего  государственного долга, т.е. осуществление  конкретных операций по размещению долговых обязательств, по выплате дивидендов по ним в виде процентов или  в другой форме и по погашению  долговых обязательств осуществляет Центральный  Банк РФ.

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми  актами органов местного самоуправления.

Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства  РФ по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов  в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом  исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции  эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга  безвозмездно.

Оплата услуг агентов  по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств  федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга¹².

Обслуживание государственного внутреннего долга субъекта РФ, муниципального долга производится в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ и правовыми актами органов  местного самоуправления.

Информация о долговых обязательствах вносится уполномоченными  органами в Государственную долговую книгу РФ, государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий 3 дня с момента возникновения обязательства.

Информация, внесенная в  муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу  соответствующего субъекта РФ, затем  данная информация передается органу, ведущему Государственную долговую книгу РФ, в порядке и в сроки, которые установлены этим органом. В Государственную долговую книгу  РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств РФ, о дате возникновения  обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично и другая информация.

В государственную долговую книгу субъекта РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта РФ по всем государственным заимствованиям субъекта РФ, о дате осуществления  заимствований, формах обеспечения  обязательств, об исполнении указанных  обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается органом  исполнительной власти субъекта РФ.

В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных  образований, о дате осуществления  заимствований, формах обеспечения  обязательств, об исполнении указанных  обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления¹³.

2.2. Методы и реализация обслуживания внешнего государственного долга.

Обслуживание внешнего долга  является одним из элементов процесса управления внешним долгом страны. Выработка эффективной стратегии  управления внешним долгом, в том  числе государственным внешним  долгом, особенно в условиях быстрого роста, является многогранной проблемой. Решение этой проблемы требует согласованного взаимодействия всех ведомств и учреждений, отвечающих за осуществление процесса управления на всех его этапах: от выработки стратегий внешнего заимствования, обслуживание накопленного внешнего долга к мониторинга, анализа и прогнозирования объемов внешнего долга, способности страны обеспечить будущие платежи по его обслуживанию и оценки механизма влияния внешнего заимствования на макроэкономическую ситуацию в стране. 

Несмотря на это, во время  рассмотрения вопроса обслуживание государственного внешнего долга необходимо выделить два аспекта:

- первый строится на  бюджетном подходе, то есть  с точки зрения обеспечения  своевременности выплат по внешним  долговым обязательствам государства. В основе этого подхода лежит учет и контроль всех государственных внешних обязательств, как прямых, так и условных, и операций по обслуживанию государственного внешнего долга;

- второй связан с тем,  что государственный внешний  долг рассматривается как неотъемлемая  часть валового внешнего долга  страны, управление которым является  одним из важнейших элементов  экономической политики государства.  Рациональная макроэкономическая  политика и эффективное управление  внешним долгом при этом рассматриваются  как взаимосвязанные процессы. 

Вопрос внешнего заимствования  и внешнего долга, его образование  и обслуживания являются предметом  законодательного регулирования¹⁴.

Обслуживание внешнего государственного долга так же осуществляется Центральным  Банком РФ и его учреждениями из федерального бюджета.

Предельный размер государственных  внешних заимствований, как правило, не должен превышать годовой объем  платежей по обслуживанию и выплате  основной суммы государственного внешнего долга.

При разработке проекта бюджета  на очередной финансовый год в  обязательном порядке должна быть разработана  и одобрена Программа государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году. В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США, на весь срок займа.