Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии

3. Правовой механизм  в части, имеющей отношение  к охране окружающей среды  при добыче и транспортировании  нефти в Российской Федерации  крайне неэффективен. Потенциал,  заложенный в таком важном  его элементе, как экологическая  экспертиза, фактически не используется. Среди государственных органов  исполнительной власти нет единой  согласованной позиции по поводу необходимости принятия специального закона по добыче углеводородов. Федеральное законодательство в данной сфере полностью не сформировано, преобладает подзаконное, ведомственное регулирование отношений, складывающихся по поводу добычи и транспортирования нефти и газа, отсутствует политическая воля для поднятия такого регулирования на уровень закона.

4. На промежуточном этапе кодификации законодательства о недрах необходимо принятие самостоятельного закона, регулирующего отношения, складывающиеся в области добычи нефти, в котором должен быть определен круг вопросов, важных для экологического права: вопрос с терминологией (должны быть даны все ключевые понятия для данной отрасли, исключающие

10

возможность произвольного  их толкования); четкое разграничение  стадий геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа; четкое закрепление и разграничение  полномочий государственных органов  исполнительной власти по контролю и  надзору в данной сфере; нормы, стимулирующие  утилизацию попутного нефтяного  газа; положения, регулирующие разработку единого месторождения углеводородного  сырья несколькими пользователя недр; требования к обустройству месторождений  углеводородного сырья, требований к замерам добываемых углеводородов; нормы, регулирующие завершение деятельности на месторождении (ликвидация и консервация горных промыслов); формирование действующего механизма отзыва лицензий у недропользователей, нарушающих условия лицензии; закрепление обязанности по установлению нормативов предельно допустимого изъятия углеводородов и нормирование потерь при их извлечении; создание нефтяного резерва и фонда резервных месторождений для обеспечения нынешнего и будущих поколений нефтью и др.

5. В Норвегии  сформирована законодательная база  по регулированию деятельности  при добыче и транспортировании  нефти. Анализ положений Закона  о нефтяной деятельности Норвегии  показал, что он содержит эффективно  действующий механизм охраны  окружающей среды при осуществлении  нефтяной деятельности. К существенным  элементам правового механизма  в части, имеющей отношение  к охране окружающей среды,  относится оценка воздействия  на окружающую среду, лицензирование, государственный контроль, ответственность  за ущерб, причиненный загрязнением  окружающей среды, а также прямые  требования по рациональному  использованию углеводородов. Это стало возможным, в частности, благодаря четкому и подробному регулированию применения таких механизмов в изданном в соответствии с Законом постановлением, касающимся нефтяной деятельности, а также имплементации в национальное законодательство положений некоторых Директив ЕС. Правительство Норвегии посредством системы лицензирования и государственного участия

11

осуществляет эффективный  контроль в нефтегазовом секторе  экономики. Лицензионная система способствует гибкому управлению деятельностью по добыче нефти, формирует основу для диалога между государством и обладателями лицензий, который, в свою очередь, позволяет учитывать как коммерческие, так и социально-экономические, в том числе экологические, интересы. Опыт Норвегии может оказаться полезным для развития шельфового законодательства России, применительно к Баренцеву морю и Каспию.

6. В настоящее  время правовое регулирование  охраны окружающей среды в  сфере транспортирования нефти  носит фрагментарный и бессистемный  характер, правовые нормы разбросаны  по многочисленным законам и  подзаконным актам, пробелы весьма  существенны. В сфере трубопроводного  транспорта наиболее пробельными  являются сферы государственной  стандартизации, сертификации. Представляется  необходимым восстановить проектные  материалы по магистральным трубопроводам  в перечне объектов, подлежащих  обязательной государственной экспертизе. Правовое регулирование в области  предотвращения загрязнения морской среды нефтью носит преимущественно подзаконный характер. Для более эффективного законодательного урегулирования целесообразно принять закон «О защите морей от загрязнения». Необходимо принятие ряда Федеральных законов, таких как Федеральный закон «О магистральном трубопроводном транспорте», «Технический регламент «О безопасности магистральных трубопроводов для транспортировки жидких и газообразных углеводородов», а также соответствующих подзаконных актов во исполнение этих законов.

Теоретическая значимость исследования заключается в предложении автором ряда теоретических положений в области правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти, выработанных на основе глубокого изучения и систематизации научно-практического и нормативно-правового материала.

12

Сформулированные  теоретические положения в единстве их рассмотрения и анализа могут  быть положены в основу дальнейшего  научного исследования в данной сфере.

Практическая  значимость исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы: а) для развития теории экологического и горного права; б) для совершенствования экологического законодательства и законодательства о недрах; в) в процессе дальнейшего совершенствования государственной экологической политики; г) в учебном процессе при преподавании курса «Экологическое право», а также спецкурсов в контексте природоресурсного права.

Апробация результатов исследования

Основные положения  диссертационного исследования были обсуждены  и получили положительную оценку на заседаниях Сектора эколого-правовых исследований Института государства  и права Российской академии наук. Выводы и предложения по теме диссертации  отражены в научных публикациях. Ряд вопросов был затронут в ходе участия в научно-практических конференциях, круглых столах: Круглом столе «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля», Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (г. Москва, 9 апреля 2008 г.), XIV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 19-20 мая 2008 г.), XII Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Рузаевка, 22-24 сентября 2008 г.), XV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 18-19 мая 2009 г.), XIV Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Светлогорск, 7-9 сентября 2009 г.), XIII Межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых с международным участием (г. Апатиты, 14-16 апреля 2010 г.), XVI Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы

13

экологического, земельного права и законодательства» (г. Солнечногорск, 17-18 мая 2010 г.), XV Всероссийской школе  молодых ученых-юристов (г. Выборг, 6-8 сентября 2010 г.).

Структура работы

Структура и объем  работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация  состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, списка использованных источников.

Основное  содержание работы

Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, указывается на состояние ее научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, обосновывается научная новизна диссертации и ее практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также излагаются основные положения диссертации, выносимые на защиту.

Первая глава - «Эколого-правовые проблемы добычи и транспортирования нефти» - посвящена анализу экологической ситуации, сложившейся в РФ в настоящее время в результате негативного воздействия на окружающую среду в сфере добычи и транспортирования нефти и международно-правового регулирования предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда.

В первом параграфе - «Состояние экологических проблем в сфере добычи и транспортирования нефти» - исследовано влияние, оказываемое деятельностью по добыче, транспортировании и переработке нефти и газа на окружающую среду. Анализ статистических данных и работ специалистов-экологов показал возрастающее негативное влияние нефтяной промышленности на компоненты окружающей среды. Вследствие этого экологическое состояние в районах развития нефтегазового комплекса можно охарактеризовать как критическое. Такое положение дел свидетельствует о неэффективности государственного и общественного контроля, игнорировании

14

экологических требований компаниями и сокрытие информации об авариях и т.п. Как известно, деятельность предприятий нефтяной промышленности не может быть экологически безопасной, и на сегодняшний день уровень  развития науки и техники не может  решить основные экологические проблемы отрасли. По мнению автора, для улучшения  экологической обстановки необходимо внедрение в отрасль наилучших  существующих технологий, координация  государственного и общественного  контроля, процедур экологического менеджмента, аудита, сертификации и страхования, а также экологическое просвещение  населения.

Во втором параграфе - «Международно-правовое регулирование предотвращения нефтяного загрязнения морской среды и возмещения причиненного им вреда» - анализируются основные положения международных конвенций, касающиеся охраны морской среды от нефтяного загрязнения.

Особое внимание автором уделено исследованию правового  механизма охраны морской среды, заложенного в Международной  конвенции по предотвращению загрязнения  с судов 1973 г., модифицированной Протоколом 1978 года (МАРПОЛ 73/78). Последний документ имеет большое значение для охраны окружающей среды, поскольку в приложениях  к нему устанавливаются требования, касающиеся предотвращения различных  форм загрязнения морских вод  с судов, включая нефтепродукты, а также атмосферного воздуха. В  Приложении 1 обозначены «особые районы»  и «особо уязвимые районы моря», в  которых, согласно их океанографическим и экологическим условиям и уровню судоходства, требуется более высокий уровень защиты морской среды, требования к конструкции и техническому состоянию танкеров.

Дается характеристика института гражданской ответственности  за загрязнение нефтью в соответствии с положениями Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г., Международной конвенции о создании международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1992 г., Протокола 2003 г. к

15

Международной конвенции  о создании Международного фонда  для компенсации ущерба от загрязнения  нефтью 1992 г. Стимулирующие меры по предотвращению разливов нефти и  смягчению неблагоприятных последствий  загрязнения, благодаря усилиям  спасательных судов, введены Международной  конвенцией о спасении 1989 г.

На международном  уровне деятельность, касающуюся сбросов  отходов в море, регулирует Лондонская Конвенция по предотвращению загрязнения  моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. Определение «сброса» отходов  в море дается в ст. III, под которым  понимается: любое преднамеренное удаление в море отходов или других материалов с судов, самолетов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций; и любое преднамеренное захоронение в море судов, самолетов, платформ или других искусственно сооруженных в море конструкций. Лондонская конвенция разделяет сбрасываемые в море вещества на три категории. Нефть относится к самым опасным веществам, сброс в море которых запрещен. Наиболее значительным изменением с 1972 г. стало принятие в 1996 г. протокола, который значительно усилил положения конвенции.

Помимо международных  существует ряд региональных конвенций, направленных на охрану морской среды  и регулирующих сброс отходов  в море. В параграфе более подробно рассмотрен механизм действия Конвенции  по охране окружающей среды Северо-Восточной  Атлантики и Решение Комиссии Осло-Парижской конвенции о защите морской среды северо-восточной Атлантики 98/3 об удалении неиспользуемых морских установок, поскольку они отражают специфические особенности районов северных арктических морей, способность к самоочищению которых крайне низка.

Наряду с этим в параграфе рассмотрены некоторые  аспекты деятельности Европейского Союза по охране морской среды  от загрязнения нефтью.

Вторая глава - «Состояние правового регулирования добычи и транспортирования нефти» - посвящена исследованию нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды при ведении работ по

16

добыче и транспортировании  нефти в РФ и анализу правового  регулирования охраны окружающей среды  при добыче и транспортировании  нефти в законодательстве Норвегии. Рассмотрены перспективы совершенствования  эколого-правового регулирования  добычи и транспортирования нефти  в РФ. Глава состоит из четырех  параграфов.

В первом параграфе - «Правовые требования в области охраны окружающей среды при ведении работ по добыче нефти и нефтяного попутного газа в РФ» - проведен анализ состояния правового регулирования в области эколого-правовых отношений в исследуемой области.

Показаны роли и  значение таких важных элементов  по предупреждению экологического и  экогенного вреда, охраны окружающей среды  и рационального использования  природных ресурсов, как экологическая  экспертиза и лицензирование. Современное  состояние правовой базы показывает, что такой важный элемент механизма  правового регулирования как  экологическая экспертиза используется не эффективно.

Показано значение технических проектов для оценки воздействия на окружающую среду  при выполнении работ, связанных  с пользованием участков недр. Продолжительное  время в законодательстве РФ этому  вопросу не уделялось должного внимания. Принятое 3 марта 2010 г. № 118 Постановление  Правительства РФ устанавливает  порядок подготовки, согласования и  утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с  пользованием участками недр, по видам  полезных ископаемых и видам пользования  недрами.

Анализ законодательства показал, что фактически отсутствует  правовая база, регулирующая проведение инженерно-экологических изысканий  на континентальном шельфе при освоении углеводородных месторождений. В рамках ФЗ от 27 сентября 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом  регулировании» предусмотрена разработка специальных технических регламентов, в том числе по вопросам экологической  безопасности. В соответствии со ст. 7 данного