Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в РФ и Норвегии

17

закона технический  регламент должен содержать требования к характеристикам продукции  или к связанным с ними процессам  проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, проблема отсутствия нормативного регулирования  эколого-инженерных изысканий может  быть решена с помощью принятия технического регламента в данной сфере. Также в рамках технического регламента могут быть решены вопросы правового регулирования сброса технологических отходов бурения в морскую среду.

Особое внимание автором уделено вопросу рационального  использования ресурсов недр и предупреждения их истощения, а также минерально-сырьевой безопасности. Рассмотрены научные  позиции по поводу нормирования предельно  допустимого изъятия полезных ископаемых и нормирование потерь полезных ископаемых. По нашему мнению, только сочетание  этих видов нормирования, а также  создание на территории РФ нефтяного  резерва и фонда резервных  месторождений позволит обеспечить рациональное использование полезных ископаемых в интересах не только нынешнего, но и будущих поколений.

Наряду с этим в работе исследована проблема утилизации нефтяного попутного газа, которая  является одной из острейших экологических  проблем в нефтегазодобыче. Анализ состояния законодательной базы показал, что настоящее время  в РФ нет единого нормативного правового акта, регламентирующего  использование нефтяного газа, нормы, относящиеся к данной сфере, разрознены и содержатся в нормативных правовых актов различных уровней. Действующие в настоящее время «Правила по охране недр», «Регламент составления проектных технологических документов на разработку нефтяных и газонефтяных месторождений», «Методические рекомендации по проектированию разработке нефтяных и газонефтяных месторождений» не содержат требований по использованию нефтяного газа. Автор приходит к выводу о необходимости нормативно-правового закреплении

18

требования по указанию в проектной и технологической  документации количества добываемого  попутного газа, процент его утилизации, создании действенного механизма отзыва лицензии у недропользователей, нарушающих обязанности по утилизации нефтяного попутного газа, более эффективном использовании природоохранительными органами уголовно-правовой нормы об ответственности за загрязнение атмосферы. Такие меры позволят усилить эффективность существующего законодательства в отношении попутного газа, а также государственный контроль за рациональным использованием этого природного ресурса и предотвратить загрязнение окружающей среды. Приведены примеры судебной практики.

Во втором параграфе - «Правовые требования в области охраны окружающей среды при транспортировании нефти в РФ» - проведен анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере транспортирования нефти.

Вначале дается краткая  характеристика способов транспортирования  нефти в РФ. Далее подробно рассматриваются  трубопроводный и морской транспорт, как представляющий наибольшую опасность  и оказывающий негативное воздействие  на окружающую среду.

Анализ законодательства в области магистрального трубопроводного  транспорта позволяет сделать вывод  о том, что специальных законодательных  актов, регулирующих экологические  отношения в процессе строительства  и эксплуатации магистральных трубопроводов  практически нет.

Федеральный закон  от 18 декабря 2006 г. «О внесении изменений  в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные  акты» из перечня объектов обязательной государственной экологической  экспертизы исключены проекты строительства, реконструкции, перевооружения, консервации  и ликвидации магистральных трубопроводов. Экспертиза таких объектов проводится в рамках государственной экспертизы проектной документации, государственной  экспертизы результатов инженерных изысканий. Экологической экспертизе подлежат все виды

19

хозяйственной и  иной деятельности в исключительной экономической зоне и на континентальном  шельфе. Отмечено, что в связи  с вступлением в силу Федерального закона РФ № 80-ФЗ от 2 июля 2005 г.[8] деятельность по эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта больше не подлежит лицензированию. Следует отметить, что отсутствие лицензирования этого вида деятельности может привести к ограничению контроля за соблюдением положений законодательства, игнорированию требований по охране окружающей среды и требований промышленной безопасности, и в результате - к загрязнению окружающей природной среды. Однако в связи с тем, что указанная деятельность производится на опасных производственных объектах, Ростехнадзор вправе потребовать от эксплуатирующей организации лицензию на эксплуатацию взрывопожароопасного объекта в соответствии с Федеральным законом закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Порядок лицензирования установлен Положением «О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов».

Проведен анализ технического регулирования в сфере  трубопроводного транспорта. В настоящее  время отсутствуют технические  регламенты в данной сфере. Рассмотрены  основные положения проекта ФЗ «О магистральном трубопроводном транспорте», особое внимание уделено положениям, важным с точки зрения охраны окружающей среды, поддерживается идея его принятия. Диссертант приходит к выводу, что  наиболее пробельными являются сферы  государственной стандартизации, сертификации. Рассмотрен Порядок организации  производственного экологического контроля в процессе эксплуатации и  производства работ в дочерних акционерных  обществах ОАО «Транснефть». В  параграфе проанализированы и другие нормативные правовые

20

акты, регулирующие отношения в сфере транспортирования  нефти по магистральным трубопроводам.

Далее в параграфе  рассматриваются законодательные  акты в сфере морской перевозки  нефти. Дана краткая характеристика танкерного флота РФ. Показана роль технического состояния судов для  предупреждения загрязнения окружающей среды в соответствии с международными конвенциями (МАРПОЛ 73/78).

Анализ законодательства показал, что в действующих Кодексе  торгового мореплавания РФ, Водном кодексе РФ, Федеральных законах  РФ «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских  водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и др. содержатся главы, статьи или  отдельные правовые нормы, прямо  или косвенно регулирующие отдельные  аспекты защиты морей от нефтяного  загрязнения.

Рассмотрена Концепция  Федерального закона «О защите морей  Российской Федерации от нефтяного  загрязнения», подержана идея принятия данного закона.

В связи с регулярно  случающимися авариями и инцидентами, влекущими за собой загрязнение  морской среды, особое значение приобретает  правовое регулирование предотвращения и ликвидации аварийных разливов нефти. Правовое регулирование в  данной сфере носит в основном подзаконный характер. Приведена  характеристика чрезвычайных ситуаций в зависимости от объема разлившейся  нефти и площади разлива, показаны недостатки планов ликвидации аварийных  разливов нефти. Рассмотрены цели деятельности и структура органов функциональной подсистемы организации работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности

21

Третий  параграф - «Особенности правового регулирования охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в законодательстве Норвегии» - посвящен анализу законодательства Норвегии о нефти.

Вначале дается краткая  характеристика история развития законодательства о нефти в Норвегии.

Рассмотрен правовой механизм в части, имеющей отношение  к охране окружающей среды, содержащийся в Законе Норвегии о нефтяной деятельности. Анализ положений Закона показал, что  к существенным элементам этого  механизма относится оценка воздействия  на окружающую среду, лицензирование, государственный контроль, ответственность  за ущерб, причиненный загрязнением окружающей среды, а также прямые требования по рациональному использованию  углеводородов.

Показаны роль и  значение оценки воздействия на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду в Норвегии имеет целью  выявление и возможности снижения рисков и положительно проявляет  себя на практике.

В параграфе проводится исследование таких важных элементов  правового механизма как система  лицензирования и государственный  контроль, которые реализуются в  Законе о нефтяной деятельности Норвегии. Во-первых, все стадии нефтедобывающей деятельности являются предметом прямого государственного контроля через систему лицензирования. Во-вторых, государство осуществляет непрямой контроль посредством организации деятельности нефтегазового сектора. Организация деятельности нефтегазового сектора состоит из двух компонентов: образование государством лицензионных групп и государственное участие внутри этих групп.

В законе содержится ряд требований, обеспечивающих рациональную добычу и использование углеводородов. К ним относятся: требование вести  добычу таким образом, чтобы добиться максимального извлечения углеводородов  с одного месторождения или с  нескольких месторождений, которые  разрабатываются одновременно, недопущение  потерь нефти и газа (ст. 4-1); количество углеводородов, которое может быть добыто, закачено или

22

сожжено, оговаривается  на период разработки данного месторождения, на основании заявлений от держателей лицензии и утверждается Министерством (ст. 4-4); заключение соглашения о совместной разработке месторождений, которые  подпадают под действие разных лицензий (ст. 4-7); разрешение на бурения в лицензионном блоке, после того, как станут известны результаты исследований на смежных  блоках.

Отдельное внимание уделено вопросу завершения работ  на месторождении. Автором показано значение регулирования стадии завершения разработки месторождения нефти  и газа для правовой охраны окружающей среды.

Четвертый параграф - «Перспективы совершенствования эколого-правового регулирования добычи и транспортирования нефти в РФ» - посвящен анализу правовых актов, действующих в настоящее время в сфере недропользования, а также рассмотрению перспектив совершенствования законодательства в данной сфере.

На основе изучения нормативных правовых актов и  работ специалистов в области  недропользования автор пришел к  выводу, что законодательство в данной сфере сформировано не полностью. Действующий  Закон РФ «О недрах» не содержит специальных норм, регламентирующих хозяйственную деятельность в сфере  поиска, разведки, добычи нефти и  газа, правовое регулирование в области  добычи нефти и газа носит фрагментарный  и бессистемный характер, правовые нормы разбросаны по многочисленным законам и подзаконным актам, пробелы весьма существенны. Такое  положение дел негативно сказывается  на возможности осуществления охраны окружающей среды.

Дается анализ существующих точек зрения на пути совершенствования  законодательства о недрах, позволяющий  выделить следующие направления:

- кодификация законодательства, путем принятия Горного Кодекса;

- совершенствование  Закона «О недрах» путем внесения  в него изменений и дополнений. В настоящее время подготовлено  несколько

23

вариантов законопроектов «О недрах». В параграфе приведен анализ законопроекта, подготовленного  МПР РФ;

- принятие отдельного  Закона о нефти и тазе.

По мнению автора, наиболее правильным направлением совершенствования  законодательства о недрах является направление, предложенное Д.В. Василевской[9], реализация которого осуществляется несколькими этапами, и представляет собой постепенную систематизацию и кодификацию законодательства. На первом этапе предлагается усовершенствовать Закон «О недрах», в дальнейшем следует разработать проекты федеральных законов, устанавливающих специфику осуществления хозяйственной деятельности по геологическому изучению недр, разведке и добыче различных видов полезных ископаемых.

В целях практической реализации данного направления  автором сформулирован ряд положений, которые могут быть включены в  содержательную часть Федерального закона «О нефти». В законе должны быть даны все ключевые понятия для данной отрасли, исключающие возможность произвольного их толкования; должны быть четко разграничены стадии геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа; должно быть четкое закрепление и разграничение полномочий государственных органов исполнительной власти по контролю и надзору в данной сфере; нормы, стимулирующие утилизацию попутного нефтяного газа и др.

Актуальным в  настоящее время является вопрос возмещения ущерба окружающей среде, причиненного вследствие нарушения экологического законодательства при добыче и транспортировании  нефти. Существующие проблемы, возникающие  при возмещении ущерба, могут найти  свое разрешение с принятием Федерального закона «Об экологическом страховании». В параграфе рассмотрены основные положения законопроекта.

24

В целом при проведении исследования автор приходит к выводу, что первоочередной задачей законодателя должно стать реформирование законодательства в области регулирования отношений  по добыче нефти и газа.

В третьей главе - «Состояние и перспективы совершенствования  государственного управления охраной  окружающей среды в сфере добычи и транспортирования нефти» - анализируется  современное состояние и перспективы  развития государственного управления охраной окружающей среды в сфере  добычи и транспортирования нефти  в РФ и система управления нефтегазовым комплексом в Норвегии.

За последние  десять лет структура органов  специальной компетенции неоднократно менялась. Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, система органов власти в сфере охраны окружающей среды  неоднократно изменялась, причем не в  сторону ее улучшения. Акты, принимаемые  по вопросам системы развития таких  органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного  решения задач рационального  природопользования и охраны природы, а преимущественно на интересах  ведомств и политических соображениях[10].