Бюджетное право Российской Федерации

Тема 1. Бюджетное право Российской Федерации

1. Понятие, предмет и метод бюджетного  права

В условиях становления  рынка государственно-правовое регулирование общественных отношений в сфере финансовой деятельности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления приобретает особую роль. Возникает необходимость использования в процессе правового регулирования финансовых отношений разнообразных форм и методов, не характерных для экономики, строящейся на командно-административных методах руководства, а также выделения из финансового права такой подотрасли, как бюджетное право.

Основой бюджетно-правового  статуса государства и его  территориальных подразделений  является право государства на самостоятельный  бюджет. Отсюда вытекает тот широкий  круг бюджетных полномочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.

Таким образом, бюджетным  правом называется совокупность всех юридических норм, определяющих порядок  составления, рассмотрения, утверждения  и исполнения бюджета. Бюджетное  право определяет, кто должен составлять проект бюджета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в единое целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.

Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные общественные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и исполнением бюджетов как составной части финансовой системы государства. Эти отношения отличаются спецификой содержания и целенаправленностью, формами проявления, а также контролем за образованием, распределением и использованием государственных (и муниципальных) денежных фондов (доходов). Такое содержание предмета бюджетного права обусловливает и особенности методов его регулирования, т.е. приемов и способов юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, на характер взаимосвязей между ними.¹

Основной метод финансово-правового  регулирования,  характерный для бюджетного права как подотрасли финансового права, –  государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и другим отраслям права, например административному, но в бюджетном праве он имеет специфику содержания и отличия по кругу органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную бюджетную систему,  целей использования государственных денежных средств и т.п. Данный метод способствует своевременному и в полном объеме поступлению средств в распоряжение государства, их использованию по целевому назначению в соответствии с государственными планами и программами, соблюдению режима экономии.²

В настоящее время все  более широкое применение в сфере  регулирования бюджетных отношений  получают иные методы: рекомендации, согласования и т.п., что обусловлено повышением уровня самостоятельности субъектов Федерации, местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений.

Таким образом, бюджетное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе   составления,   рассмотрения   и   утверждения   проекта бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

2. Нормы бюджетного  права

Бюджетное право как  подотрасль финансового права состоит  из правовых норм. Норма бюджетного права, как и любая правовая норма, представляет собой установленное и охраняемое государством правило поведения участников общественных отношений, выраженное в их юридических правах и обязанностях. Нормам бюджетного права присущи особенности, объективно обусловленные теми общественными отношениями, которые они призваны регулировать.

Бюджетные отношения, возникающие  в процессе планового образования, распределения и использования  государством и органами местного самоуправления централизованных финансовых ресурсов, необходимых им для выполнения своих задач, определяют специфические особенности содержания норм бюджетного права, которое составляют правила поведения в процессе бюджетных отношений. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений юридических прав и возложении на них соответствующих юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления в соответствии с их задачами в конкретный период.

Содержание норм бюджетного права обусловило их в основном императивный (повелительный) характер. Как правило, они включают требования, выраженные в категоричной форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников бюджетных отношений. Эти права и обязанности направлены на обеспечение общегосударственных интересов, а также интересов каждого участника бюджетных отношений.

Норма бюджетного права – это установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения строго определенное правило поведения в общественных бюджетных отношениях,  закрепляющее юридические права и обязанности их участников.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права  с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные нормы  бюджетного права устанавливают: бюджетное  устройство и бюджетную систему  Российской Федерации; состав доходов и направления расходов бюджетной системы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Материальные нормы составляют основу бюджетного права.

Что касается процессуальных норм бюджетного права, то они выполняют  подчиненную, служебную роль по отношению  к материальным нормам бюджетного права. Однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное применение материальных норм.

Отличительной особенностью процессуальных норм бюджетного права является то, что они имеют процедурный характер, регламентируют бюджетный процесс – и процедуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.

Процессуальные нормы  бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно  важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой регламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов (например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении федерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами).

В зависимости от способа  воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, нормы бюджетного права подразделяются на: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).

Обязывающие нормы бюджетного права требуют от участников бюджетных отношений совершения определенных действий, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Большинство норм бюджетного права имеет именно такой характер, в чем проявляется основной метод финансово-правового регулирования – метод властных предписаний.

Запрещающие нормы бюджетного права содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них. Так, запрещено изымать из местных бюджетов дополнительно полученные органами местного самоуправления доходы и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате увеличения поступлений доходов или экономии по расходам. Однако число запрещающих норм бюджетного права сравнительно невелико, а при регулировании бюджетных отношений преобладают нормы обязывающего характера. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов. В других случаях запрещающие нормы определяют пределы дозволенных действий.

Уполномочивающие нормы бюджетного права устанавливают права участников бюджетных отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области бюджетов, но в строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, поскольку не допускается выход за эти границы. Например, органы местного самоуправления вправе вводить на своей территории местные налоги в рамках их перечня, основного содержания и предельных размеров, установленных российским законодательством.

Структура нормы бюджетного права включает три основных элемента: гипотезу, диспозицию и санкцию, каждый из которых отражает особенности этой подотрасли финансового права.

Гипотеза указывает на условия действия нормы бюджетного права.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила поведения, т.е. предписывает совершение определенных действий по образованию, распределению или использованию государственных финансовых ресурсов, выражает содержание прав и обязанностей участников бюджетных отношений.

Санкции определяют меры ответственности, применяемые к нарушителям требований норм бюджетного права. Санкция нормы бюджетного права обладает рядом особенностей, характерных для финансово-правовых санкций. Они имеют денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на нарушителя нормы через его денежные фонды и средства. Финансово-правовые санкции соединяют в себе право восстановительные (пени) и карательные (штрафы) элементы. Для современных условий функционирования бюджетных правоотношений характерны расширение круга финансовых санкций и их ужесточение. За нарушения требований нормы бюджетного права, помимо указанных санкций, могут быть применены меры дисциплинарного, административного, уголовно-правового и иного воздействия.

3. Бюджетные правоотношения. Субъекты бюджетных правоотношений

Использование бюджета  в социально-экономическом развитии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим отношения. Такие юридические нормы образуют одну из подотраслей финансового права–бюджетное право Российской Федерации, включающую несколько финансово-правовых институтов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы.

Таким образом, бюджетное  право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные (финансовые) отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и исполнением государственного и местных бюджетов на территории России.

Отношения, возникающие  по поводу образования, распределения и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Круг этих отношений достаточно широк. К ним, например, относятся отношения, связанные с:

• установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;
• определением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разных уровней;
• разграничением бюджетной компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления;
• организацией бюджетного процесса, т.е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения 
  отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;

организацией контроля за исполнением бюджетов. Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Например, не могут реализовываться отношения по установлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь и те, и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установлению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.

Перечисленные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и исполнению бюджетов. Особенность бюджетных правоотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.

В бюджетных отношениях участвуют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, негосударственные юридические лица (при соблюдении определенных обязательств). Срок действия бюджетных правоотношений между этими субъектами ограничен одним финансовым годом. Возобновление бюджетных правоотношений между этими же субъектами возможно в новом финансовом году.

Бюджетные правоотношения – это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов.