Бюджетный процесс

Таким образом, бюджетный  федерализм - одно из сложнейших направлений  экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена  конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция  определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов.

С одной, стороны, они взаимно  ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные  основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно  сложнее и представляет собой  взаимодействие экономических и  политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных  ассигнований и расходов. Именно в  рамках данной системы заключен процесс  финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает  неким посредником обмена в системе "экономика — государство —  экономика", где государство само по себе является целой системой субъектов.

Бюджетный федерализм принято  разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет  функции централизации, распределения  и перераспределения бюджетных  средств между уровнями государственной  власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Следовательно, переход к  рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы  управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Сущность бюджетного федерализма  как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается  в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных  и региональных органов власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение  и исполнение бюджетов), методов  частичного перераспределения бюджетных  ресурсов между уровнями бюджетной  системы и регионами.

Главным в понимании проблем  бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную  систему страны. По существу, бюджетный  федерализм есть не что иное, как  форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной  системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном  и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов  Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется  через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных  отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого  бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

При таком понимании бюджетного федерализма меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все  более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости  от степени развития денежных отношений  каждое государство ищет и находит  свои решения этой проблемы, оптимальные  в конкретной исторической и экономической  ситуации. Вместе с тем бездумный  перенос найденных решений в  другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый  опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные  пути решения проблемы бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  в России во многом уникальна. Наличие  по состоянию на 1 января 2007 г. 83 субъектов[1] Федерации определяет сложность  конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма  осложнена в настоящее время  общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями  экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной  власти — выбрать оптимальную  модель бюджетных отношений в  стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Сегодня, когда Россия все  еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются  не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной  системы бюджетных отношений  между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий  ныне механизм межбюджетных отношений  в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов  Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Российский бюджетный  федерализм проходит сложный, болезненный  этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными.

Различия в положении  регионов затрудняют решение проблем  бюджетного выравнивания, требуют выработки  комплексного подхода и использования  различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему  бюджетного выравнивания нужно с  учетом характера избранной страной  модели бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма  эффективна лишь при определенных условиях:

1. При демократическом и четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти, как по расходам, так и по доходам;

2. Если каждый из уровней власти наделен для реализации своих полномочий необходимыми финансовыми ресурсами;

3. Если реально обеспечивается с помощью системы бюджетного выравнивания сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения определенных гарантированных государством социальных стандартов на всей территории страны.

Однако сегодня ни одно из указанных условий или не выполняется  вовсе, или выполняется лишь частично. На практике отсутствует независимость  функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных  взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и долу федеральных  налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной  основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны  минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов  осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для  нормального функционирования бюджетной  системы в федеративном государстве  необходим "перелив" бюджетных  ресурсов, который, однако, не может  быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и  отлажен.

Таким образом, бюджетный  федерализм – это разграничение  полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.1. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

 

Федерализм основан на следующих исходных принципах:

1. Запрет на сецессию (отделение субъекта от федерации), что гарантирует государству территориальную целостность;

2.  Запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации;

3. Свободное передвижение людей, товаров по всей федерации (положение при котором внутренние границы не переходят в статус государственных);

4.  Верховенство федерального законодательства;

5.  Единство основ государственного строя.

Федерация как форма государственного устройства России с юридической  точки зрения – это единое государство, объединяющее в своем составе  территории субъектов Российской Федерации, представляющих собой самостоятельные  государственные образования, обладающих публичной властью в отношении  тех вопросов, которые не относятся  к компетенции федеральной публичной  власти.

Наиболее существенные характеристики принципа федерализма закреплены Конституцией РФ. В их число входят: государственный суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч.1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12).

Принцип федерализма переносит  свою сущность на бюджетную деятельность государства. Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных  и доходных полномочий, позволяющих  обеспечить финансовую самостоятельность  и ответственность региональных и местных органов власти, повышение  их заинтересованности в эффективном  управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных  реформ.

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное  установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных  и региональных органов власти и  управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения  бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Первым и основным является принцип достаточной необходимости  федерального регулирования, согласно которому в сфере конкурирующей  законодательной компетенции Федерация  имеет право законодательства, в  том случае если есть особая необходимость  в федеральном законодательном  регулировании в целях обеспечения  единообразных условий на территории Федерации или сохранения правового  и экономического единства в общегосударственных  интересах.

Вторым принципом является принцип альтернативы, согласно которому, федеральные законы по предметам совместного ведения должны, кроме специально закрепленных случаев, содержать возможные варианты решения возникающего вопроса, при этом один из которых должен быть выбран на уровне субъекта РФ.

Третьим принципом является принцип позитивного обязывания, согласно которому при разграничении полномочий по предметам совместного ведения нужно выделять те полномочия субъектов РФ, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетных средств и за которые должны нести конституционно-правовую ответственность.

К четвертому принципу можно  отнести принцип бюджетной обеспеченности полномочий, в соответствии с которым  за бюджетами субъектов РФ на постоянной основе должен быть закреплен объем  доходных источников в соответствии с предметами ведения.