Финансовое обеспечение учреждений образования

Введение новых механизмов модернизации системы образования  не возможны без всемирной поддержки  педагогическим обществом, поэтому  повышение уровня заработной платы  работникам образования – приоритетный вопрос социальной политики.

Таким образом, общий  подход к понятию «эффективность»  указывает на необходимость изучения соотношения затрат и результатов образовательной деятельности. В качестве затрат мы рассматриваем бюджетные средства, а в качестве прямых результатов – ЕГЭ. [33;28]

Анализ эффективности  деятельности учреждений образования  – это система, включающая в себя: системное исследование состава, структуры, и динамики трудовых, материальных и финансовых ресурсов школы; изучение состава и динамики финансовых результатов; выявление внутренних и внешних факторов, влияющих на эффективность деятельности.

Для оценки деятельности образовательного учреждения с позиции качества оказываемых услуг при эффективном использовании бюджетных средств сформулировали систему показателей для анализа эффективности финансово-экономической деятельности образовательного учреждения (Приложение 1), которая может быть использована как единичным учреждением, так и отделом образования, что позволит сформировать базу сопоставимых показателей по району, области.

Предложенные блоки  анализа позволяют решить задачи оценки эффективности деятельности образовательных учреждений с учетом целевой направленности исследуемого объекта. Анализ эффективности использования ресурсов и финансового состояния позволит внутренним пользователям при принятии управленческих решений выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, в то время как индикаторы предоставят возможность внешним пользователям определить состояние образовательного учреждения в разрезе финансовой, социальной и образовательной деятельности, а также в сравнении с другими идентичными учреждениями.

Общеобразовательным учреждениям  присущ целый ряд особенностей, на которые следует акцентировать  внимание при анализе эффективности их деятельности:

- финансирование общеобразовательных  учреждений в отличие от коммерческих  происходит путем перераспределения  бюджетных средств, а не прямого  поступления от потребителя. Законодательно  предусмотрено получение бесплатного общего образования, поэтому учреждения, оказывая большой спектр образовательных услуг, получают средства из государственного бюджета на безвозвратной основе. Можно предположить, что, с одной стороны, ослабляется контроль за качеством выполнения возложенных функций и эффективностью расходования бюджетных средств. Однако модернизация системы финансирования образования путем перехода на подушевое финансирование предполагает не обеспечение всех потребностей в расходах на одного учащегося, а эффективное распределение бюджета на базе прозрачной формулы, основанной на принципе «деньги следуют за учеником»;

- деятельность общеобразовательных  учреждений носит не коммерческий  характер, поэтому формирование  отрицательного финансового результата  неизбежно. Как правило, субвенции предполагают финансирование конкретных статей затрат, что может повлечь за собой не только расходование ресурсов в соответствии с необходимостью, а исходя из объемов выделенных средств. Например, экономию фонда заработной платы можно направить лишь на премии работникам, перераспределение на другие статьи не возможно;

- в ходе осуществления образовательной деятельности общеобразовательные школы расходуют свои средства согласно установленной смете доходов и расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Но, например, проведение ЕГЭ не может оплачиваться непосредственно родителями, законодательно не закреплена данная функция и за образовательным учреждением. Поэтому можно сделать вывод, что это может привести к снижению оперативного реагирования на постоянно меняющиеся условия хозяйствования общеобразовательных школ.

Важным моментом при  формировании системы показателей  для определения эффективности  деятельности является этап мониторинга, поскольку бюджетная отчетность должна позволять прочно отслеживать достижение результата при выделенном финансировании и оценивать эффективность действий органов управления по реализации планов и достижению результата. Для этой цели результаты деятельности учреждений должны быть заранее определены обществом и являться предметом отчета органов управления образованием перед законодательной властью и перед населением. Для еще более прозрачной процедуры корректировки целей на будущий бюджетный цикл необходимо создать механизм обратной связи с потребителями образовательных услуг. Поэтому начинать разработку бюджета, направленного на эффективное использование бюджетных средств, следует с достижения общественного определения стратегических целей отрасли образования в части образовательных учреждений на основе анализа эффективности их деятельности.

Для стран с развитой рыночной экономикой бюджет образования  составляет около 6% от ВВП. При этом система образования развивается: готовит кадры для экономики, подготавливает почву для научной  работы. Данный порог ( 6% ) можно назвать необходимым и достаточным уровнем для системы образования. При достижении данного порога можно рассуждать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Но если порог не достигается, средств в образовании не хватает, возникает эффект «латания дыр», в этой ситуации достаточно сложно говорить об эффективности использования бюджетных средств.

3.3 Переход на подушевое финансирование общеобразовательных учреждений

Министерство образования  и науки России направило в регионы документы, определяющие порядок введения нормативного подушевого финансирования. Максимум через 3 года принцип «средства следуют за учеником» вступит в полную силу, а региональные и муниципальные управления и самим школы, получат право влиять на систему оплаты труда работников образования.

На основе распространенных министерством методик региональной и муниципальной администрацией будут подготовлены соответствующих  нормативные документы. Прежде всего, предстоит рассчитать норматив финансирования на одного учащегося в год, свойственный именно этому региону. При этом для городских и сельских учреждений он рассчитывается отдельно. Отмечается, что предложенные методики - это не единственный, а один из возможных вариантов определения механизмов финансирования и системы оплаты труда.

Напомним, что по новой  редакции Трудового Кодекса РФ, вступившей в действие с 5 октября 2006 года, за субъектами РФ и органами местного самоуправления предусмотрено право регламентировать системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений. В ряде регионов уже имеются наработки и опыт апробации подобных механизмов финансирования, оплаты и стимулирования труда работников образования. Эти механизмы не раз обсуждались на всероссийских совещаниях с представителями органов управления образованием и экспертами.

Переходный (адаптационный) период к подушевому финансированию должен быть пройден всеми регионами  максимум в три года. В течение  этого не допускается снижение фактически сложившегося финансирования школ, конечно, если школа сама не снижает объем оказываемых образовательных услуг. В этот период объем выделяемых школе средств будет рассчитываться на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента для каждого образовательного учреждения.

Положение признает фактически сложившееся неравенство расходов школ на организацию учебного процесса. Поэтому для исключительных случаев  допускается дополнительное финансирование. Например, поправочный коэффициент  повысят для школы, которая испытывает острую нехватку средств, но не может получить больше «подушевых» денег – нет возможности увеличить наполняемость классов, сократить дополнительные нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.

По завершении переходного  периода все образовательные учреждения будут финансироваться только по нормативному подушевому принципу - «средства следуют за учеником». Расчетные региональные нормативы определят регионы, учитывая статус (тип, вид, категории) образовательных учреждений и реализуемые образовательные в них программы.

В рамках, определяемых региональными  и муниципальными нормативными актами, школам предоставляется право самостоятельно:

определять доли средств, выделяемых на материально-техническое  обеспечение образовательного процесса и на заработную плату работников учреждения;

решать вопрос о соотношении  базовой и стимулирующей части  фонда оплаты труда, о надбавках  и доплатах к должностным окладам;

устанавливать штатное  расписание – определять состав и  количество работников;

разрабатывать и утверждать школьный компонент государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.

По мнению составителей документа, предполагаемые механизмы  финансирования и оплаты труда создадут условия для повышения заработной платы работников и руководителей образовательных учреждений, помогут оптимизировать учебную нагрузку. Они призваны стимулировать заинтересованность работников образования в предоставлению учащимся равных условий получения образования и должны положительно сказываясь на социальной ситуации.

Норматив бюджетного финансирования в образовании был  введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов  разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122 -ФЗ от 22.08. 2004г.).

В связи с передачей  на уровень субъекта Федерации ответственности  за обеспечение государственных  гарантий прав граждан на получение  общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08. 2004г.)

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы  финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в  первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки « реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося  законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный  характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция  должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями  в бюджетных средствах, достаточных  для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.