Местный бюджет: ждать ли улучшений

В законодательстве Российской Федерации также отсутствуют  нормы, которые регламентируют порядок  предоставления федеральными органами сведений о кадастровой стоимости  земельных участков налогоплательщиков органам местного самоуправления муниципальных  образований.

Проблемы налогового законодательства в части имущественных налогов  можно условно разделить на несколько  групп. Во-первых, это неурегулированность  вопросов массовой оценки, и самое  главное, оформление прав собственности, имущества и земли, несовершенство системы администрирования имущественных  налогов и отсутствие системы  контроля за их уплатой, неравномерность  поступления доходов от имущественных  налогов. И, наконец, это отсутствие стимулов к проведению инвентаризации и составлению реестров имущества  органами местного самоуправления.

Основной проблемой здесь, несомненно, является процедурно сложный, затратный материально и по времени  механизм регистрации имущества. Препятствием к формированию налогооблагаемой базы служат необоснованно высокие расценки на услуги государственных организаций  и явно недостаточная численность  их персонала – при том росте  госаппарата, который наблюдается  в постсоветской России в последние  годы. С учетом развития коммерческих структур, предоставляющих услуги по оформлению собственности, и нередко  располагающихся на территории соответствующих  госучреждений, можно предположить, что эти ограничения являются намеренными, направленными на создание спроса на услуги частных фирм.

Принципы налогообложения, установленные законом о налогах  на имущество физических лиц, в настоящее  время не соответствуют условиям рыночной экономики. И одной из проблем  текущего периода является наличие  значительного количества объектов незавершенного строительства, которые  в соответствии с действующим  законодательством не подлежат обложению  налогом.

Кроме того, налог на имущество  в муниципальных образованиях вводится на основании закона Российской Федерации  от 9 декабря 1999 года о налоге на имущество  физических лиц. Одна из юридических  проблем, что этот закон не в полной мере соответствует Налоговому кодексу, так как не содержит всех элементов  налогообложения, а именно налоговой  базы и налогового периода, в связи  с чем, когда налог начисляется, то суд принимает решение не в  пользу органов исполнительной власти и местного самоуправления.

В последнее время возник ряд обстоятельств, еще более  усложняющих сбор местных налогов. Одновременно совпал ряд факторов. Во-первых, поправки в Налоговый  кодекс создали правовую коллизию: местное самоуправление, будучи субъектом  налоговых взаимоотношений, оказалось  лишено полномочий по сбору налогов. Ранее в штате местных администраций  имелись налоговые работники, которые, непосредственно взаимодействуя с  жителями, стимулировали уплату налогов. Теперь сбор налогов осуществляется централизованно отделениями ФНС, обслуживающими сразу несколько  муниципальных районов. Налоговые  органы в соответствии с федеральной  программой сегодня во многих, муниципальных  территориях обслуживают 3-4 муниципальных  района, в состав которых входит по 15-16 поселений. Соответственно, внимание всем муниципальным образованиям уделить  невозможно.

Главная же проблема состоит  в том, что налоговая служба не мотивирована на осуществление усилий по сбору налогов, не поступающих  в федеральный бюджет и, соответственно, не являющихся предметом ее отчетности. Налоговые органы добиваются сокращения долгов налогоплательщиков перед консолидированным  бюджетом, только лишь за счет лучшего  администрирования федеральных  налогов. Налоговые органы к тому же сегодня не подкреплены в финансовом плане по сбору местных налогов.

Во-вторых, одновременно произошла  реорганизация деятельности территориальных  отделений практически государственного Сбербанка РФ, состоящая в значительном сокращении числа сберкасс и их исчезновении из небольших населенных пунктов  – притом, что механизм уплаты налогов  предусматривает использование  банковской системы. В итоге местный  житель, живущий в селе или поселке, получив налоговое уведомление  из ФНС, должен предпринять для его  оплаты поездку в районный центр.

Отсутствие мотивации  к надлежащему исполнению своих  обязанностей у территориальных  отделений федеральных ведомств не позволяет вновь образованным муниципалитетам наладить и эффективное  использование земель арендаторами, получившими землю в аренду до начала муниципальной реформы. По словам местных властей, механизм предписаний, которым они располагают, не оказывает  на арендаторов, нерационально или  недобросовестно использующих предоставленную  им землю, должного эффекта. В то же время различные структуры, имеющие  федеральную подчиненность (карантинные, природоохранные и тому подобные службы) и находящиеся вне контроля местной власти, наделены адекватными  полномочиями, но не используют предоставленные  им для исполнения надзорных функций  рычаги. Одновременно наблюдается такой, осложняющий деятельность местного самоуправления, момент, как практика перекладывания территориальными отделениями  федеральных ведомств своей работы на плечи муниципалитетов – без  соответствующей финансовой компенсации.

Единый налог на вмененный  доход является наиболее собираемым из местных налогов. Однако преобладающая  в нем фискальная направленность также приводит к возникновению  ряда проблем. Делегирование местным  органам государственной власти права самостоятельного установления базовой доходности различных видов  предпринимательской деятельности, переводимых на уплату ЕНВД, отсутствие единых методологических принципов определения налогооблагаемой базы привели к ее значительному завышению в отдельных муниципальных образованиях, а также к значительным колебаниям ее размеров в разных регионах, неравенству условий налогообложения отдельных категорий налогоплательщиков в этих регионах и, как следствие, к нарушению целостности единого экономического пространства в стране.

Развитие местного самоуправления предполагает децентрализацию властных полномочий, то есть передачу прав по распоряжению частью ресурсов органам управления в сельских поселениях, реальное участие  населения в управлении делами территорий. Однако практика жестко централизованного  распределения ресурсов сохраняется  до сих пор.

Недостаток собственных  доходов привел к тому, что сельские администрации стали отказываться от полномочий, делегируя их на уровень  муниципального района. Согласно данным Минрегионразвития РФ, в III квартале 2010 года соглашения по передаче полномочий заключили 74,5 % поселений.

В основном, сельские поселения  сохранили за собой решение вопросов, не предполагающих наделение их полномочиями: организация освещения улиц, благоустройство  и озеленение территории, вывоз мусора, оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

На районный уровень, как  правило, передаются функции разрешительного  и контрольного характера: утверждение  генеральных планов развития поселений  и правил землепользования, выдача разрешений на строительство объектов и ввод их в эксплуатацию, изъятие  и резервирование земельных участков в поселении для муниципальных  нужд, в том числе путем выкупа, контроль использования земель поселения  и др. Сосредоточение этих функций  на районном уровне нередко приводит к развитию коррупции.

В свою очередь усиливается  подотчетность районных органов  перед региональной исполнительной властью. Система межбюджетных отношений  не только не стимулирует созидательную  активность органов местной власти, а наоборот, порождает в них  иждивенчество. Вызвано это тем, что ни размеры доходов местных  бюджетов, ни зарплата муниципальных  служащих не зависят от эффективности  их деятельности. Иначе говоря, межбюджетные отношения в России спроектированы без учета научных принципов  формирования систем управления. Это  проявляется это порой в весьма уродливой форме псевдоактивности: «Вы принимаете дурацкие решения, мы их таким же образом выполняем».

Доходы бюджетов сельских поселений и муниципальных районов  преимущественно формируются за счет трансфертов, которые адресно  направляются на выполнение государственных  функций: на жилищно-коммунальное хозяйство, зарплату учителям, медработникам и  другие цели. В итоге, сельские и  районные администрации в основном заняты реализацией делегированных, то есть доведенных сверху, полномочий.

2.2 Оптимизация местных  налогов

С января 2010 года вступил  в силу закон, согласно которому, фактически уходит в прошлое многолетняя  монополия государственных БТИ. В нашей стране впервые появятся частные бюро технической инвентаризации, которые наравне с ФГУП БТИ  смогут предлагать свои услуги по кадастровому описанию недвижимости.        

Это огромный прорыв, поскольку  в условиях полной государственной  монополии, цены, сроки и качество услуг, были абсолютно неприемлемыми. Остается надеяться, что частные  компании, будут нацелены на то, чтобы  предложить продавцам и покупателям  недвижимости более привлекательные  условия.

Наряду с этим Государственная  Дума разрабатывает законопроект о  налоге на недвижимость, который заменит  земельный налог и налог на имущество физических лиц. Концептуальные разработки взяли старт еще в 2004-м. Сроки же "запуска" неоднократно переносились - с 2008 года на 2010-й, затем  на 2011-й, теперь уже на 2013 год.

Основной причиной тому было отсутствие реестров объектов недвижимости (земельных участков и строений на них) и собственников-владельцев этих объектов. Правовая база для создания такого учета была подведена почти  три года назад - с 1 марта 2008 года вступил  в силу Закон "О государственном  кадастре недвижимости". Однако "список" по-прежнему не полон. В него не занесена и часть ранее зарегистрированных прав граждан, и часть строений, возведенных на уже учтенных земельных участках.

Частично это связано  с нежеланием владельцев строений нести  издержки по оформлению прав собственности  и уплате налогов, частично (и, скорее всего, в большей степени) с незавершенностью процесса постановки на кадастровый  учет ранее учтенных зданий, сооружений и земельных участков. По оценке Минэкономразвития, вне кадастра находится  около 30 процентов недвижимости, при  том, что в архивах организаций  технического учета уже содержатся сведения примерно о 70 миллионах объектов, еще не поставленных на учет в Росреестре. Эксперты полагают, что процент неучтенных строений по стране намного выше.

Как указывалось выше, местные  власти не могут собрать налоги на имущество, потому что даже не знают  владельцев этих домов. Причем, нередко  собственники умышленно не ставят дома на кадастровый учет и не оформляют  права, ссылаясь на то, что дом недостроен. А сами благополучно живут в них  годами. Однако регистрация прав собственности - добровольное дело, заставить владельца  сделать это невозможно. Минэкономразвития  предлагает обложить такие особняки налогами, независимо от того, зарегистрированы права или нет, и известен ли владелец здания. Муниципальные земельные  инспекции будут выявлять подобную недвижимость. Затем произведут грубую рыночную оценку - например, по площади  строения. И добавят ее к стоимости  участка, досчитав земельный налог. Платить его придется владельцу  надела. В некоторых странах налоговые  оценщики работают именно по такой  схеме.

В российских регионах уже  несколько лет проводятся эксперименты по введению нового налога на недвижимость. В ходе экспериментов для расчета  налога на жилую недвижимость предлагалась ставка 0,5%, а в ходе обсуждения в  Совете федерации назывались и более  высокие цифры - до 2% от стоимости  недвижимости в год, как это принято  во многих странах.

Исходя из этих цифр, "Известия" посчитали примерную плату за стандартную трехкомнатную квартиру в Москве общей площадью 72 метра, в которой проживает семья  из трех человек. Цифры получились впечатляющие - от $540 до $2160 в год.

В Минфине 22 февраля 2011 г. заверили "Известия", что такие высокие  ставки налога в нашей стране ни в коем случае не будут использоваться. В международной практике действительно  ставки налога на недвижимость варьируются  в районе 2% от рыночной стоимости. Но, по словам замминистра финансов Сергея Шаталова, при переходе к налогу на недвижимость такие ставки невозможны. Предельные ставки должны быть значительно  снижены по сравнению с действующими и составлять сотые доли процента. Конкретный размер необлагаемого минимума также еще только подлежит определению  на местном уровне. Если предположить, что в будущем ставка налога будет  установлена на уровне 0,01-0,05%, то в  приведенном "Известиями" примере  при всех иных допущениях сумма налога составит от $10,8 до $54.

Как утверждает «КоммерсантЪ», определена предельная ставка налога — 0,1% от рыночной, а не кадастровой  оценки имущества на 1 января текущего налогового года, предполагается введение для отдельных категорий граждан  необлагаемого налогового "социального" вычета (для пенсионеров, например, необлагаемой предлагается сделать  недвижимость площадью до 50 кв. м). Кроме  того, по словам Сергея Разгулина[2], федеральное правительство, не предполагающее устанавливать "повышающий коэффициент" к физическим лицам - владельцам на территории муниципалитета нескольких объектов недвижимости на уровне всей страны, может все же разрешить устанавливать такой коэффициент самим муниципалитетам. Но он признал, что даже в новых сдвигающихся как минимум на год сроках введения налога будет предусмотрен трехлетний переходный период: старые положения Налогового кодекса о налоге на имущество и земельном налоге будут окончательно отменены не ранее 2013 года.

В Государственную думу внесен другой, не менее концептуальный проект закона направленный на постепенное  замещение ЕНВД патентной системой налогообложения.

Проектом Федерального закона предполагается постепенная к 2014 г. отмена ЕНВД. Причём, предусматривается, что уже с 2011 года возможность  применения ЕНВД останется лишь у  компаний, численность работников которой  составляет не более 15 человек. Обоснование  такого шага – "применение системы  налогообложения в виде единого  налога на вменённый доход для  отдельных видов деятельности позволяет  субъектам предпринимательской  деятельности минимизировать налоговые  обязательства".