Налоговая политика и ее роль в формировании бюджетов бюджетной системы РФ

Налог как специфический институт базируется на асимметрии силы сторон, властном принуждении, регулярном и  неотвратимом характере изъятий. Подтверждением не совершенства налоговой системы  России являются дискуссии по вопросу  о природе налога, что имеет  основополагающее значение для выработки  общих условий установления налогов, определение налогоплательщиков и  элементов налогообложения. С принятием  Налогового кодекса и Бюджетного кодекса, во-первых, происходит четкое разграничение налоговых и неналоговых доходов бюджета, во-вторых, совокупность налоговых платежей и взносов ограничивается только налогами и сборами.

Формирование налоговой политики России, результатом которой стала радикальная реорганизация налоговой системы страны, велось под знаком принятых без обсуждения следующих постулатов:

- налоговая система ведущих  западных стран является образцом  эффективности и стимулирующего  воздействия на экономическое  развитие;

- при копировании налоговая  система окажется столь же  эффективной и стимулирующей  и для российских условий; 

- конечным итогом и целью  формирования налоговой системы  России является принятие Налогового  кодекса. 

В соответствии с этими убеждениями  в российские условия были перенесены целые блоки, составляющие основу западной налоговой системы. Между тем, по своим внешним параметрам и составу  налогов российская система налогообложения, в значительной степени копируя  западные модели, не учитывала российской специфики.

История развития налогообложения  свидетельствует, что налоги могут  быть не только источником наполнения бюджетов, но и инструментом регулирования  тех или иных социально-экономических  процессов. Например, правительства  стран могут использовать налоговую  систему для перераспределения  доходов между членами общества, стимулировать некоторые виды деятельности. Сознательное использование налогов  для достижения определенных целей  происходит в рамках налоговой политики.

 

 

1.3 Задачи налоговой политики

 

Задачи налоговой политики сводятся к обеспечению государства финансовыми  ресурсами, созданию условий для  регулирования хозяйства страны в целом, сглаживанию возникающего в процессе рыночных отношений неравенства  в уровнях доходов населения. Всю совокупность задач налоговой  политики можно условно разделить  на три основные группы:

- фискальная – мобилизация денежных  средств в бюджеты всех уровней для обеспечения государства необходимыми для выполнения его функций финансовыми ресурсами;

- экономическая или регулирующая, - направлена на повышение уровня экономического развития государства, оживление деловой и предпринимательской активности в стране и международных экономических связей, содействие решению социальных проблем;

- контролирующая – осуществление контроля за деятельностью субъектов экономики.

Одна из основных задач государственной  налоговой политики на современном  этапе – создание благоприятных  условий для активной финансово-хозяйственной  деятельности субъектов экономики  и стимулирование экономического роста  посредством достижения оптимального соотношения между средствами, остающимися  в распоряжении налогоплательщика, и средствами, которые перераспределяются через налоговый и бюджетный  механизмы.

Для налоговой политики стран, которые  имеют долгосрочную концепцию построения национальной экономики, характерны следующие  черты:

- четкое определение проблем,  стоящих перед экономикой страны;

- ранжирование целей по степени  их важности и концентрация  усилий на достижении наиболее  важных из них

- проведение аналитической работы  и изучение зарубежного опыта  налоговых реформ, четкое представление  об экономических результатах,  выгодах и потерях при осуществлении  каждой из программ реформирования;

- оценка эффективности реализации  подобных программ в прошлом;

- анализ имеющихся в распоряжении  инструментов;

- анализ исходных условий;

- корректировка политики с учетом  национальной специфики и специфики  момента времени.

На практике налоговая политика осуществляется через налоговый  механизм, который представляет собой  совокупность организационно-правовых форм и методов управления налогообложением. Государство придает этому механизму  юридическую форму посредством  налогового законодательства. Для поддержания  высокой эффективности государственной  налоговой политики необходимо поддерживать определенные пропорции между прямыми  и косвенными налогами с учетом специфики  конкретной страны. К проблеме ориентирования налоговой системы страны на прямые или косвенные налоги существуют два подхода.

В основе первого подхода лежит  положение о том, что те физические и юридические лица, которые имеют  более высокие доходы, должны платить  и более высокие налоги по сравнению  с теми, кто не располагает ни высокими доходами, ни дорогостоящей  собственностью (принцип платежеспособности).

Второй подход основан на том, что  более высокие налоги должен платить  тот, кто получает большую выгоду от представляемых обществом услуг, что рассматривается как реализация принципа справедливости, поскольку  именно эти категории населения  и должны оплатить услуги, представляемые обществом за счет бюджетных средств. Основной недостаток обеих концепций  заключается в том, что, во-первых, определить сумму тех благ, которые  отдельные налогоплательщики получают от существования армии и органов  охраны правопорядка, не представляется возможным, а во-вторых, методики по измерению возможности уплаты налогов для каждого налогоплательщика отсутствуют.

 

1.4 Цели, формы и принципы налоговой  политики

 

Налоговая политика является важнейшим  инструментом государства в реализации поставленных целей. Налоговая политика влияет практически на все социально-экономические  сферы страны и неразрывно связана  со многими элементами государственного управления, такими как: кредитно-денежная политика, ценообразование, структурная  реформа экономики, торгово-промышленная политика и др. Манипулируя налоговой  политикой, государство стимулирует, или сдерживает экономическое развитие страны.

Налоговая политика представляет собой  совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы  страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных  социальных групп общества, а также  развития экономики страны за счёт перераспределения финансовых ресурсов. Проводя налоговую политику, государство  опирается на налоговые функции  и использует их для проведения активной налоговой политики.

Налоговая политика, как и другая политика государства, имеет своё содержание, которое характеризуется последовательными  действиями государства по выработке  научно обоснованной концепции развития налоговой системы, определению  важнейших направлений использования  налогового механизма, а также практическому  внедрению налоговой системы  и контроля над ее эффективностью.

В зависимости от состояния экономики, целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает  приоритетными, используются различные  методы осуществления налоговой  политики. Будучи составной частью экономической и финансовой политики, налоговая политика во многом зависит также от форм и методов экономической и финансовой политики государства.

Выделяют следующие формы налоговой  политики:

- политика максимальных налогов;

- политика экономического развития;

- политика разумных налогов. 

Одной из форм налоговой политики выступает политика максимальных налогов. В этом случае государство устанавливает достаточно высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и вводит большое число налогов, стараясь получить от своих граждан как можно больше финансовых ресурсов, не особенно заботясь о последствиях такой политики. Естественно, что подобный метод налоговой политики не оставляет каждому налогоплательщику и обществу в целом практически никаких надежд на экономическое развитие. Поэтому такая политика проводится государством, как правило, в экстраординарные моменты его развития, такие, как экономический кризис, война. Подобная налоговая политика проводилась в России с самого начала экономических реформ, с первого дня введения налоговой системы в стране в 1992 г.

Другой формой проявления налоговой  политики является политика экономического развития, когда государство в максимально возможных размерах налогового бремени учитывает не только фискальные интересы, но и интересы налогоплательщиков. В этом случае государство, ослабляя налоговый прессинг для предпринимателей, одновременно сокращает свои расходы в первую очередь на социальные программы. Цель данной политики, как следует из названия, состоит в том, чтобы обеспечить приоритетное расширение капитала, стимулирование инвестиционной активности за счет обеспечения наиболее благоприятного налогового климата.

Третья форма налоговой политики – политика разумных налогов представляет собой нечто среднее между первой и второй формами. Суть ее состоит в установлении достаточно высокого уровня налогообложения как юридических, так и физических лиц при одновременно реальной социальной защите граждан, наличии значительного числа государственных социальных программ.

В зависимости от длительности периода  реализации и стоящих перед ней  целей налоговая политика носит  стратегический или тактический  характер. В первом случае – это  налоговая стратегия, во втором –  налоговая тактика. Классификация  налоговой политики в зависимости  от длительности реализации ее целей  (рисунок 1).

Рисунок 1 - Классификация налоговой  политики

Налоговая стратегия направлена на решение крупномасштабных задач, связанных  с разработкой концепции и  тенденций развития налоговой системы  страны. Налоговая стратегия тесно  увязана и вытекает из экономической, финансовой, а так же социальной стратегий соответствующего государства. Она рассчитана на длительную перспективу  и поэтому представляет собой  долговременный курс налоговой политики.

В отличие от налоговой стратегии  налоговая тактика направлена на достижение целей конкретного этапа  развития экономики, обеспечивая их достижение путем своевременного изменения  элементов налогового механизма.

Налоговая политика включает стратегию  и тактику, и они неразрывно связаны  друг с другом. С одной стороны, налоговая тактика представляет собой механизм решения стратегических задач. С другой стороны, стратегия  создает благоприятные возможности  для решения тактических задач.

При анализе налоговой политики необходимо различать такие понятия, как "субъекты налоговой политики", "принципы формирования", "инструменты", "цели", "методы".

Субъектами налоговой политики в зависимости от государственного устройства выступают Федерация, субъекты Федерации (земли, республики, входящие в Федерацию, области и другие) и муниципалитеты (города, районы и  другие). В Российской Федерации  субъектами налоговой политики являются Федерация, республики, края, области, автономные области, города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, а также местное самоуправление – города, районы, районы в городах. Каждый субъект налоговой политики обладает налоговым суверенитетом  в пределах полномочий, установленных  налоговым законодательством. Как  правило, субъекты Федерации и муниципалитеты имеют право вводить и отменять налоги в пределах перечня региональных и местных налогов, установленного федеральным налоговым законодательством. Вместе с тем им предоставляются  широкие полномочия по установлению налоговых ставок, льгот и других преференций, а также налоговой  базы. Проводя налоговую политику, ее субъекты могут воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков, создавать такие условия их хозяйствования, которые наиболее выгодны как  для самих налогоплательщиков, так  и для экономики региона в  целом. Результативность налоговой  политики в значительной мере зависит  от того, какие принципы государство  закладывает в ее основу. Основные принципы построения налоговой системы  [Приложении А].

Нередко к принципам налоговой  политики относят также соотношение  федеральных, региональных и местных  налогов.

В целом указанные факторы обуславливают  основные направления налоговой  политики, ее социальный характер и  структурные элементы.

Используя указанные принципы, государство  в условиях стабильно развивающейся  экономики стимулирует расширение объемов производства товаров, работ  и/или услуг, инвестиционную активность, качественный рост экономики. Благодаря комплексному применению принципов построения налоговой системы осуществляется реальное структурное и социальное реформирование экономики. В период кризиса налоговая политика через использование указанных принципов способствует расширению задач, направленных на выход экономики из кризисного состояния.

Методы осуществления налоговой  политики зависят от тех целей, которых  государство стремится достичь, проводя налоговую политику. В современной мировой практике наиболее широкое распространение получили такие методы, как изменение налоговой нагрузки на налогоплательщика, замена одних способов или форм налогообложения другими, изменение сферы распространения тех или иных налогов или же всей системы налогообложения, введение или отмена налоговых льгот и преференций, введение дифференцированной системы налоговых ставок. Сравнительная характеристика соотношений форм и принципов налоговой политики приведена в таблице 1.

Таблица 1 - Соотношение форм и принципов  налоговой политики

Формы НП Принципы НП	Политика максимальных налогов	Политика экономического развития	Политика разумных налогов
Соотношение прямых и косвенных  налогов	Большое количество как прямых, так  и косвенных налогов	Преобладание прямых налогов	Преобладание косвенных налогов
Применение прогрессивных ставок налогообложения и степень их прогрессии или преобладание пропорциональных ставок	Не уделяется внимание пропорциональным ставкам	Прогрессивные ставки применяются, но не очень активно	Применение различных ставок

Продолжение таблицы 1

Формы НП Принципы НП	Политика максимальных налогов	Политика экономического развития	Политика разумных налогов
Дискретность или непрерывность  налогообложения	Обязательна для всех форм НП	Обязательна для всех форм НП	Обязательна для всех форм НП
Формирования налоговой базы	Максимальное увеличение налоговой  базы	Уменьшение налоговой базы для  производств	В зависимости от целей государства
Широта применения налоговых льгот  их характер и цели	Отсутствие налоговых льгот	Налоговые льготы в основном предоставляются  предприятиям	Наличие большого числа социальных программ
Использование системы вычетов, скидок, изъятий, и их целевая направленность	Отсутствие скидок, цель государства - получение большего числа финансовых ресурсов от граждан	Скидки и вычеты, стимулирующие  развитие производства	Социальная направленность при  большом числе изъятий и скидок
Принцип единообразия налогообложения  для различного рода доходов и  налогоплательщиков	Как правило, соблюдается, но может  быть нарушен	Преимущество малого бизнеса над  социальной сферой	Соблюдается