Организация бюджетного процесса в РФ

Исполнение  бюджета. Исполнение бюджетов представляет едва ли не важнейший элемент бюджетных правоотношений. На этой стадии бюджетного процесса и происходит, по сути, сбор в бюджет запланированных на конкретный финансовый год налоговых и неналоговых доходов, а с другой стороны – распределение имеющихся  бюджетных средств между их получателями, в результате которого и осуществляется запланированное финансирование деятельности государства и органов местного самоуправления. Исполнение бюджета означает мобилизацию вех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.

Исполнение бюджетов начинается после их утверждения  в установленном порядке (для  федерального бюджета - подписания Президентом  РФ).

Практически бюджет исполняется  специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений:

• главным распорядителем бюджетных средств;

• распорядителями бюджетных средств;

• получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств  федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств  бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета—орган государственной власти субъекта РФ. орган местного самоуправления, бюджетное учреждение. имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям н получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющее право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Особая роль определена Федеральному казначейству Министерства финансов РФ. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволит обеспечить полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Главной книге Казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

Исполнение бюджетов всех уровней  осуществляется на основе бюджетной  росписи - документа о поквартальном  распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающего распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ¹⁰.

Исполнение бюджета по доходам  предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
• распределение в соответствии с бюджетом регулирующих доходов;
• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

• Принятие бюджетных обязательств
• Подтверждение денежных обязательств
• Санкционирование оплаты денежных обязательств
• Подтверждение исполнения денежных обязательств

Получатель бюджетных средств  подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи после проверки наличия документов. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете, не позднее двух последних рабочих дней текущего года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета. После завершения операции по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджету наступившего финансового года в качестве остатка средств¹¹.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом.

Глава 2. Реформирование бюджетного процесса в РФ

1. Анализ исполнения федерального бюджета за 1999 – 2006

Анализ элементов бюджетного процесса за 1999-2006гг.

Доходы федерального бюджета: анализ цифровых данных показывает, что  наибольший рост доходов наблюдается в 1999 г на 40,6% и в 2001 г. на 33,3%, если судить по степени исполнения бюджета от запланированного. В реальном выражении доходы имеют динамику увеличения. Доля налоговых доходов федерального бюджета в ВВП с 1999 по 2002 гг. постоянно увеличивалась, переломным стал 2003 г., когда налоговая нагрузка на экономику стала постепенно снижаться. Что касается собираемости налогов, то здесь наилучшая ситуация за последние шесть лет зафиксирована в 2001 г., когда перевыполнение плана составило 30,9 %. Налоговые доходы федерального бюджета в 2004г. незначительно выросли на 3,4%. Такой рост объясняется снижением налоговой нагрузки на экономику, а также менее благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. После спада в 2004 г. налоговые доходы выросли в 2006 г., а в 2007г. наблюдается снижение по сравнению с 2006г., что связано с кризисом в мировой экономике. Профицит бюджета наблюдается с 2000г. Наибольшее перевыполнение плана наблюдается в 2003 г. на 153,5%.

Выполнение бюджетных обязательств: динамика расходов федерального бюджета с 1999 по  2003 гг. отличается стабильным ростом в доле ВВП. Благодаря взятому курсу на сокращение и более эффективное использование  расходов, в 2003 г. впервые наблюдается снижение расходов бюджета, с последующим уменьшением их доли в ВВП в последующих годах. Расходы федерального бюджета в 2004 г. составили  2698,9 млрд. руб., или 16,1 % ВВП. В 2003 г. расходы составили 2358,6 млрд. руб.(17,7% ВВП). Таким образом, рост расходов составит 14,4%, т.е. незначительно превышает уровень инфляции. Таким образом, госрасходы увеличиваются в реальном выражении, а их доля в ВВП сокращается.

Степень исполнения законодательных  и приравненных к ним актов  о бюджете: степень исполнения законов  о бюджете можно назвать высокой. Устойчивое перевыполнение планов бюджета свидетельствует о их реалистичности и жестким контролем за их исполнением. Наиболее высокая степень исполнения бюджета наблюдалась в 2001г., где доходная часть бюджета была перевыполнена на 33,3 %.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

2. Проблемы, результаты и перспективы реформы бюджетного процесса в РФ

Целью реформы бюджетного процесса являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными финансами) в соответствии с приоритетами государственной политики. Сущностью этой реформы было смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты» в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов.

Эффективность бюджетирования по результатам зависит от комплексности и последовательности реализации БОР, функционирующего не как отдельные элементы технологии, а как институт, что предполагает, во-первых, наличие правил (норм) относительно необходимости и допустимости выполнения установленных требований и, во-вторых, наличие механизма, обеспечивающего соблюдение установленных предписаний. При этом важно учитывать, что БОР является средством, а не самоцелью реформирования системы управления общественных финансов. Его сужение до технологии бюджетного планирования не позволяет получить желаемый эффект.

Реформирование законодательства в области государственного регулирования, бюджетного процесса, налоговых платежей, бухгалтерского учета, финансовой отчетности призвано обеспечить нормальное функционирование экономических и финансовых отношений, развитие новых организационных форм и взаимоотношений между государством и национальным бизнесом, национальными коммерческими компаниями и международным бизнесом.

Бюджетный сектор экономики также должен отвечать современному уровню экономики, поэтому реформа бюджетного процесса была неизбежна. Суть реформы состояла в переходе от сметного бюджетного финансирования бюджетополучателей к финансированию государственных функций. В бюджетном процессе возникло новое понятие — «функциональный бюджет». Речь идет о форме образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансирования исполнения функций, закрепленных за органом исполнительной власти. Бюджетные средства выделяются бюджетополучателям под конкретные программы, сроки исполнения и четко проверяемые результаты. Синоним «функционального бюджета» — бюджет, ориентированным па результат.

В  конце  2002 г. Министерство (финансов РФ  выступило  инициатором  разработки  новых  подходов к реформе бюджетного процесса на федеральном уровне.  Через полтора года эти подходы были закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., одобренном Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 №249. С точки зрения бюджетного цикла  начальная стадия реформ была сфокусирована на подготовке бюджета, с точки зрения уровней системы государственных  финансов  —  на  федеральном уровне. В  Концепции  констатируется, что реформа бюджетного процесса призвана повысить результативность  бюджетных расходов, оптимизировать управление бюджетными средствами на всех уровнях  бюджетной системы России, создать условия для максимально  эффективного управления государственными  муниципальными финансами, ориентировать их на достижение общественных приоритетов.  Реформирование бюджетного процесса затронуло нормативно-правовое обеспечение новых подходов к бюджетному планированию.

Однако с самого начала возникли проблемы, без решения которых  невозможно повысить эффективность  общественных финансов. С одной стороны, до сих пор не определены целевые ориентиры целевых показателей правительства и его ведомств в стратегии социально-экономического развития страны. С другой стороны, излишняя декомпозиция целей и ожидаемых результатов отдельных правительственных структур до уровня подведомственных организаций (получателей бюджетных средств) и государственных служащих может привести к удлинению иерархической цепочки административных процедур и девальвировать бюджетирование по результатам, сделав его бюрократическим инструментом.

Кроме того, остается открытым вопрос о дальнейшем варианте развития реформы бюджетного процесса: перенести вектор реформирования и режим «лучших практик» или форсированно и масштабно, путем нормативно-правового регулирования внедрять бюджетирование по результатам по всей управленческой вертикали и на всех уровнях бюджетной системы. Любой из выбранных вариантов предполагает определение последовательности стадии реформы и взаимосвязанности мероприятий, необходимых для реализации на каждом стадии, прежде чем двигаться вперед. Построить устойчивую платформу, благодаря которой можно будет продвинуться вперед, позволит комплекс дополняющих друг друга мероприятий. Трансформация сектора государственного управления потребует формирования целой системы таких платформ, каждая из которых имеет самостоятельную ценность (т.е. обеспечивает совокупность конкретных и осязаемых результатов) и одновременно является базой для дальнейшего развития реформы.

Еще одна группа проблем связана с институциональными ограничениями. Дело в том, что внедрение БОР в российскую практику бюджетного процесса осуществляется в формате особого эксперимента на федеральном уровне. Это позволило избежать определенной асимметричности в формировании инструментария БОР в бюджетной деятельности министерств и ведомств, а также выявить проблемы в реализации инструментария БОР и определить дальнейшее направление развития его методов.