Антикоррупционная экспертиза

Возложение на органы прокуратуры проведение АЭ НПА, регулирующих вопросы государственной или муниципальной собственности, связано с надзором в сфере исполнения законодательства о предоставлении государственного и муниципального недвижимого имущества в аренду, а также отчуждения такого имущества. При проведении прокурорских проверок выявляются нарушения законодательства, выражающиеся в том, что органы местного самоуправления некоторых субъектов РФ устанавливают в своих НПА условия о предоставлении дополнительных документов для заключения договоров аренды государственного и муниципального имущества См.: Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2008. № 11. С. 10..

Проведение АЭ НПА, регулирующих отношения государственной или муниципальной службы, вызвано тем, что согласно ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» О государственной гражданской службе РФ: Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79 - ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) // Информационная система «Консультант Плюс». государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе осуществляет Генпрокурор РФ и подчиненные ему прокуроры Пункт 3 ст. 67 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. № 79 - ФЗ.

Проведение прокуратурой РФ АЭ бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании обусловлено также выявлениями нарушения законодательства при проведении прокурорских проверок. Примером нарушений в сфере бюджетного законодательства является принятие НПА, противоречащих Бюджетному кодексу РФ, устанавливающих иное бюджетное устройство и бюджетный процесс См.: Никонов В. А. Мониторинг правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. № 7. С. 31.. В сфере налогового законодательства устанавливаются льготы, не предусмотренные НК РФ Там же. С. 31..

В сфере таможенного регулирования выявляются нарушения законности, выражающиеся в издании ФТС НПА о применении положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, в таможенной сфере имеет место широта подзаконного нормотворчества См.: Матвиенко Г.В. К вопросу о подзаконном нормотворчестве в таможенной сфере // Таможенное дело. 2008. № 12. С. 43..

В сфере лесного, природоохранного, земельного, градостроительного законодательства, законодательства о лицензировании также выявляются нарушения исполнения законодательства. Имеют место нормативные коллизии, по вопросам полномочий должностных лиц и государственных органов по осуществлению экологического контроля, в сфере земельных правоотношений проявлению коррупции способствуют противоречивость и неполнота подзаконных актов См.: Хлуденева Н. И. Коллизии в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 72..

Исходя из вышеизложенного, необходимо признать, что отнесение к компетенции органов прокуратуры проведения АЭ в отношении НПА указанных в п. 2 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», сделано законодателем обоснованно. Это подтверждается сложившейся практикой прокурорского надзора, выявлением большого количества нарушений исполнения законодательства в различных сферах правового регулирования.

Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органы прокуратуры проводят АЭ в отношении НПА, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления Пункт 3 Приказа Генпрокуратуры РФ № 400 от 28.12.2009 г..

К федеральным органам исполнительной власти относятся федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства См.: Структура федеральных органов исполнительной власти: Утверждена указом Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 (в ред. от 17.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».. К органам государственной власти субъектов РФ относятся: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный государственный орган субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (Уставом) субъекта РФ См.: Абзац 1 Ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184 - ФЗ. Исходя из этого, АЭ, проводимой органами прокуратуры, будут затронуты лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно федеральных министерств, служб, агентств. А также НПА органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Проведение АЭ федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в компетенцию органов прокуратуры не входит. Этот тезис можно раскрыть, рассматривая возможность проведения органами прокуратуры АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций. Деятельность государственных корпораций регулируется ФЗ См., например.: О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: Федеральный закон от 30.10.2007 г. № 283 - ФЗ (ред. от 29.12.2010) // Информационная система «Консультант Плюс»., указами Президента РФ См., например.: О формировании имущества государственной корпорации по содействию и разработке производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: Указ Президента РФ от 06.03.2009 г. № 243 // Информационная система «Консультант Плюс»., постановлениями Правительства РФ См., например.: Об утверждении регламента государственной корпорации «Росатом»: Постановление Правительства РФ от 26.11.2008 г. № 888 // Информационная система «Консультант Плюс»., нормативными актами министерств и ведомств См., например: О реализации Постановления Правительства РФ от 15 февраля 2008 г. № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства»: Приказ Минфина РФ от 07.03.2008 г. № 32Н (в ред. от 19.11.2008) зарег. в Минюсте РФ 17.03.2008 № 11349 // Информационная система «Консультант Плюс»., НПА государственных корпораций См., например: О порядке опубликования и вступления в силу актов госкорпорации «Росатом», признанных Министерством Юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации: Приказ госкорпорации «Росатом» от 22.09.2011 г. № 1/789-П // Информационная система «Консультант Плюс»., НПА Центрального Банка РФ См., например: О прекращении исполнения государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов» функций временной администрации АКБ «Российский капитал»(ОАО): Приказ ЦБ РФ от 26.08.2009 г. № ОД - 583 // Информационная система «Консультант Плюс»..

Законодательная формулировка п.п. 2 п. 2 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» устанавливает, что АЭ должно быть подвергнуто законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, то есть действующие НПА, а не их проекты. Возвращаясь к приказу Генпрокуратуры № 400, который закрепляет, что АЭ проводится органами прокуратуры в отношении НПА, принятых поднадзорными ими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами Пункт 3 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г. . Исходя из этого, АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, затронет лишь НПА федеральных органов исполнительной власти, а именно, федеральных министерств, агентств и служб. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления деятельность государственных корпораций нормативно не регулируется, и субъект РФ не имеет права создать государственную корпорацию См.: Семенов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения государственной корпорации // Право и экономика. 2008. № 2. С..

Также следует отметить, что государственная корпорация, по мнению Е.К. Глушко, не является государственным органом, так как ч. 1 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, суды РФ См.: Глушко Е. К. Административно - правовая природа госкорпораций // Реформы и право. 2008. № 3. С. 40. .

Обособившись от проблемы АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, следует сделать вывод, что органами прокуратуры РФ проводится лишь экспертиза проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и их должностных лиц. ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ АЭ не подвергаются. Это вывод следует из анализа правовых норм ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», Приказа Генпрокуратуры № 400.

Представляется, что такая ситуация вызвана, тем что сама законодательная формулировка ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», а именно, «предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации» О прокуратуре Российской Федерации: Статья 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202 - 1 // Информационная система «Консультант Плюс»., позволяет сделать вывод о сомнительности отнесения к объектам прокурорского надзора деятельности Администрации Президента РФ, Аппаратов Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, Центробанка См.: Карпов Н. Хорошая теория - залог успешной практики // Законность. 2008. № 7. С. 14..

Выход из сложившейся ситуации в невозможности проведения АЭ ФЗ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ видится в изменении законодательства. В установлении предмета надзора за указами Президента РФ, наделении Генпрокурора РФ правом надзора за НПА Правительства РФ См.: Викторов И. С. Прокуратура статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. № 12. С. 24. .

При проведении АЭ органами прокуратуры необходимо руководствоваться методикой, определенной Правительством РФ Пункт 1 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ; Статья 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992 г. № 2202 - 1.. В случае выявления коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган или организацию или должностному лицу, которые издали этот акт требование об изменении НПА с предложением об устранении выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ Пункт 1 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 - 1..

Образец требования об изменении НПА утвержден приказом генпрокурора № 400, он содержит три части: вводную, описательную и резолютивную. Во вводной части указывается орган, в который вносится требование, дата и место вынесения требования, наименование НПА, в отношении которого была проведена АЭ. В описательной части излагаются, со ссылкой на методику проведения АЭ, выявленные коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА. В резолютивной части указывается о необходимости изменений НПА, излагается способ устранения коррупциогенных факторов, должностное лицо, обязанное рассмотреть требование, необходимость заблаговременного сообщения о месте и времени рассмотрения требования и о результатах рассмотрения требования, классный чин, должность прокурора.

Обращение прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, можно рассматривать как альтернативную меру прокурорского реагирования. Однако Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд Подпункт 1.7. Пункта 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.. Реализация этой процедуры представляется возможной путем обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании НПА, эта процедура установлена в главе 24 ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 138 - ФЗ (ред. от 23.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс». .

Требование прокурора об изменении НПА должно быть рассмотрено органом, организацией, должностным лицом не позднее десяти дней с момента его поступления Пункт 3 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 - 1.. В случае, если требование вносится в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, то оно должно быть рассмотрено на ближайшей сессии такого органа Пункт 3 Ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 - 1..

В завершение этого раздела следует отметить, что компетенция органов прокуратуры РФ по проведению АЭ закреплена в законодательстве достаточно определенно. Правовой основой являются ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», ФЗ «О прокуратуре РФ», приказ Генпрокуратуры № 400.

Однако фактически, исходя из анализа норм законодательства, прокуратурой РФ будет проводится АЭ только в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти, министерств, агентств, федеральных служб. А также в отношении НПА субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение АЭ прокуратурой РФ не затрагивает ФЗ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, этот вывод вытекает из положений ФЗ «О прокуратуре РФ» и приказа Генпрокуратуры № 400.

Что касается АЭ законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, то она будет проводиться лишь в отношении НПА федеральных органов исполнительной власти РФ.

2.2.2 Министерство Юстиции Российской  Федерации

Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно - правовому регулированию в установленной сфере деятельности Пункт 1 Положения о Министерстве юстиции РФ: Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 (в ред. от 26.04.2012). . Минюст проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ Подпункт 8 Пункта 1 Положения о Министерстве юстиции РФ: Утверждено Указом Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 (в ред. от 23.10.2008). .

Законодателем на Минюст возложено проведение антикоррупционной экспертизы в отношении проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями См.: Подпункт 2 Пункта 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.. Также Минюст проводит экспертизу в отношении проектов концепций и технических заданий на разработку проектов ФЗ, проектов официальных отзывов и заключений на проекты ФЗ Подпункт «б» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Проект ФЗ или законопроект - текст предлагаемого к принятию закона, подготовленный в соответствии с законодательной процедурой, установленный для внесения на рассмотрение законодательного органа Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права: учебно - методическое пособие. - М.: Норма, 2001. С. 170. Концепция на разработку ФЗ это документ, в котором должны быть определены: основная идея, предмет и цели регулирования, круг лиц, на которых будет распространяться законопроект, место закона в системе действующего законодательства См.: Пункт 3 Основных требований к концепции и разработке федеральных законов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от. 07.07.2011) // Информационная система «Консультант Плюс».. Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать: а) основание разработки законопроекта; б) сведения о заказчиках и разработчиках законопроекта; в) перечень документов, подлежащих разработке См.: Пункт 4 Основных требований к концепции и разработки федеральных законов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 (ред. от. 30.04.2009) // Информационная система «Консультант Плюс». Официальный отзыв подается Правительством РФ в палаты Федерального собрания РФ См.: Пункт 97 Регламента Правительства РФ: Утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 25.01.2012) // Информационная система «Консультант Плюс».. Законопроекты, технические задания, концепции на разработку законопроектов подвергаются АЭ при проведении их правовой экспертизы.