Антикоррупционная экспертиза

Исходя из анализа положения о Минюсте, были сделаны выводы, что в случае отклонения заключений по результатам проведенной АЭ, у Минюста все же имеются формы реагирования. Это внесение представлений об изменении или отмене НПА, противоречащего Конституции РФ и законодательству РФ принятого органами исполнительной власти. Внесение предложений в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не соответствующего Конституции РФ и законодательству РФ, не прошедшего государственную регистрацию.

Но эти формы реагирования имеют косвенный характер, из действующего законодательства нельзя сделать вывод об обязательности рассмотрения таких форм реагирования.

Что дает право согласиться с В.Н. Южаковым, что «заключениям по результатам антикоррупцинной экспертизы придается лишь рекомендательный характер. Причем это относится не только к независимой экспертизе, но и к той, что проводят органы власти. Какой тогда в ней смысл?» Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза: Шанс на очищение // Ведомости. 2009. № 118. 30 августа..

2.2.4 Независимая антикоррупционная  экспертиза

Она может проводиться институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств См.: Пункт 1. Ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.. В юридической литературе понятие гражданское общество определяется различно. Н.И. Матузов считает понятие гражданское общество условным, так как любое общество состоит из граждан, без них общества не будет См.: Матузов Н. И. Гражданское общество: сущность и основные принципы // Правоведение. 1995. № 3. С. 84 - 85.. Оно характеризуется совокупностью внешнегосударственных и внешнеполитических отношений (экономических, социальных, религиозных), образующих особую сферу специфических интересов свободных индивидов - собственников и их объединений См.: Там же. С. 85..

Л.Ю. Грудцына не соглашается с позицией Н.И. Матузова, по ее мнению, гражданское общество характеризуется как категория, которой свойственна негосударственная природа, выраженная в интеграции добровольных общественных образований - союзов, ассоциаций, движений фондов, клубов, местного самоуправления, общественных организаций, создаваемых гражданами для защиты своих прав и законных интересов независимо от воли государства, но действующих в соответствии с принципами конституционного строя См.: Грудцына Л. Ю. Концептуальные основы формирования институтов гражданского общества в РФ // Российская юстиция. 2008. № 12. С. 29..

Предметом настоящего исследования не является понятие гражданского общества. Но необходимо определить, что же входит в институты гражданского общества. Классификация институтов выделена Л.Ю. Грудцыной по сферам деятельности. В сфере оказания квалифицированной юридической помощи институтами выступают: адвокатура, общественные объединения адвокатов, нотариат. В политической сфере институтом являются политические партии. В социально - экономической и культурной сфере это будут некоммерческие общественные организации, общественные движения, общественные фонды, учреждения, профессиональные союзы, средства массовой информации, церковь (религиозные организации, конфессиональные объединения) См.: Грудцына Л. Ю. Адвокатура, нотариат и другие институты гражданского общества в России / Под ред. Н.А. Михалевой. - М. : Деловой двор, 2008. С. 132..

Но правила проведения АЭ НПА устанавливают, что независимая АЭ проводится юридическими лицами и физическими лицами аккредитованных Минюстом в качестве независимых экспертов См.: Пункт 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Это положение не соответствует ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и позволяет сделать вывод о том, что граждане и все институты гражданского общества должны будут получить аккредитацию Минюста.

Эту проблему можно решить внесением изменений в законодательство, в частности, установить детальный порядок реализации права граждан на проведение независимой экспертизы. Либо использовать право граждан на обращение, закрепленное в ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» О порядке рассмотрения обращений граждан РФ: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс». . Граждане могут обращаться с предложением - рекомендацией по совершенствованию законов и иных НПА, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально - экономической и иных сфер деятельности государства и общества Пункт 2. Ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 02.05.2006 г. № 59 - ФЗ.. Также одним из вариантов будет обращение граждан в органы прокуратуры, приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что органам прокуратуры необходимо наладить взаимодействие с субъектами проводящими независимую экспертизу Подпункт 1.4. Пункт 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г..

По поводу участия институтов гражданского общества в независимой АЭ следует отметить, что субъектами АЭ может выступать общественное объединение, созданное в соответствии с ФЗ «Об общественных объединениях» См.: Матковский С. В. Общественная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: правовые основы и характеристика субъектов // Следователь. 2009. № 2. С. 31. . Это могут быть торгово - промышленные палаты, общественные, религиозные объединения, политические партии. По мнению С.В. Матковского, четкий механизм проведения общественной АЭ имеет место только лишь в рамках законодательства Общественной палаты РФ См.: Там же. С. 32..

Заключение независимой АЭ носит рекомендательный характер, ответ на него дается только в случае, если в заключении есть предложения о способе устранения выявленных коррупционных факторов См.: Пункт 3 Ст. 5 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ..

Поэтому необходима четкая регламентация независимой АЭ, с формализацией ее значения для органов власти, потому что общественные объединения являются активными членами гражданского общества и привлечение их к процессу АЭ позволит учесть все особенности правового регулирования общественных отношений и эффективно противостоять коррупции. Различие положений ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе» и Правил проведения АЭ, устанавливающих необходимость аккредитации независимых экспертов, позволяет подменить вынесение заключений независимыми экспертами, рекомендациями по совершенствованию законов и НПА, а также обращениями в органы прокуратуры.

3. Анализ правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденных Правительством РФ

3.1 Общая характеристика правил  и методики проведения антикоррупционной  экспертизы

Если рассматривать правила и методику проведения АЭ в форме непосредственного восприятия, а именно, прочитав текст правил, можно отметить следующее. Правила определяют порядок проведения АЭ НПА и проектов НПА, осуществляемых Минюстом и независимыми экспертами, в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения См.: Пункт 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

Пункт 2 Правил по своему содержанию повторяет пункт 3 статьи 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», то есть в нем указаны проекты НПА, в отношении которых проводится экспертиза Минюстом. Пункт 4 Правил устанавливает положение, согласно которому независимые эксперты должны получить аккредитацию для того, чтобы проводить АЭ. Это положение идет вразрез с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», на это указывалось выше при анализе положений ФЗ. Также в Правилах отмечено, что федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации должны размещать проекты НПА на своих официальных сайтах в сети Интернет с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой АЭ См.: Пункт 5, 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96..

На первый взгляд текст Правил не вызывает никаких претензий с формальной стороны. Но необходим общий взгляд на сам термин правила. Под правилами понимают постановление, предписание, устанавливающее распорядок либо положения в которых отражаются закономерности.

Подход законодателя к определению правил сводится к тому, что под правилами понимают положения, устанавливающие единый порядок. Например, Правила дорожного движения устанавливают единый порядок дорожного движения на территории РФ См.: Правила дорожного движения РФ: Утверждены постановлением Правительства от 23.10.1993 г. № 1090 (в ред. от 27.01.2009) // Информационная система «Консультант Плюс».. Правила установления профессиональных праздников и праздничных дней определяют порядок установления таких праздников и дней См.: Правила установления профессиональных праздников и праздничных дней: Утверждены указом Президента РФ от 20.01.2000 № 84 // Информационная система «Консультант Плюс».. Правила устанавливают порядок определения тяжести вреда здоровья См.: Пункт 1 Правил определения тяжести вреда причиненному здоровью человека: Утверждены постановлением Правительства РФ от 07.08.2007 г. № 552 // Информационная система «Консультант Плюс».. В правилах могут раскрываться содержание разных терминов и понятий, например, как это сделано в правилах дорожного движения или в правилах определения тяжести вреда здоровью. В указанных правилах имеются определения понятий дорожного движения, вреда здоровью и других понятий.

Также существуют правила проведения экспертиз, например, экспертизы системных проектов сети связи Правила проведения экспертизы системного проекта сети связи: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.08.2009 г. № 674 // Информационная система «Консультант Плюс»., правила проведения экспертизы промышленной безопасности Правила проведения экспертизы промышленной безопасности: Утверждены Постановлением Росгортехнадзора РФ от 06.11.1998 г. № 64 (в ред. от 01.08.2002) // Информационная система «Консультант Плюс».. В этих правилах описываются порядок проведения экспертизы, сроки ее проведения, раскрываются понятия, описываются требования к экспертному заключению.

В правилах проведения АЭ указано, что они определяют порядок проведения такой экспертизы. Но в пункте 2 дублируется положение ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», устанавливающее перечень проектов НПА, в отношении которых АЭ проводится МинюстомСм.: Пункт 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г.. Также описывается необходимость размещения проектов НПА в сети Интернет, для проведения независимой АЭ в срок в течение одного рабочего дня.

В правилах проведения АЭ не раскрываются какие - либо понятия и определения, дается отсылка на оформление заключений по форме утвержденной Минюстом.

Обратившись к тексту методики проведения АЭ НПА и проектов НПА, можно установить, что этой методикой должны руководствоваться органы прокуратуры РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы, организации их должностные лица, независимые эксперты при проведении АЭ См.: Пункт 1 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Эксперту необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА или положения проекта НПА См.: Пункт 2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. В методике раскрываются содержание понятий коррупциогенных факторов См.: Пункт 3, 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96.. Больше ничего в методике не указано.

На первый взгляд такая методика не вызывает никаких претензий по ее содержанию. Но это ошибочное мнение. Само слово методика означает - конкретизация метода, доведение его до инструкции, алгоритма, четкого описания способа существования Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. - М. : Инфра - М, 2006. С. 545. . С позиции философии науки понятие метод это способ деятельности субъекта в любой ее форме, понятие методология означает систему способов и приемов, применяемых в той или иной сфере деятельности См.: Кохановский В. П., Пржиленский В. И., Сергодеева Е. А. Философия науки. Учебное пособие. - М.: Март, 2006. С. 118..

Если рассматривать АЭ с позиции общей теории судебной экспертизы, то учеными, изучающими проблемы методики проведения экспертиз, на основе обращения к словарям был сделан вывод, что «методика во всех случаях определяется как совокупность способов, методов, приемов для систематического выполнения какой - либо работы. В определениях есть небольшие текстуальные различия» Плесовских Ю. Г. Указ Соч. С. 72.. Этот подход согласуется с позиции философии науки, «метод (в той или иной своей форме) сводится к совокупности определенных правил, приемов, способов, норм познания и действия» Кохановский В. П., Пржиденский В. И., Сергодеева Е. А. Указ. Соч. С. 118..

С позиции общей теории судебных экспертиз, в структуру типовой методики экспертного исследования входят: 1) типичные для данного вида экспертизы объекты (обычно указываются в названии методики); 2) методы и средства исследования; 3) указания последовательности применения методов и средств; 4) предписания об условиях и процедурах применения методов и средств; 5) описание возможности применения методов и средств и характеристика этих результатов в аспекте конкретной задачи См.: Россинская Е. Р. Судебная экспертиза в гражданском, арбитражном и уголовном процессе. - М.: Норма, 2005. С. 67 - 69..

Рассматривая Методику проведения АЭ с позиции типовой методики экспертного исследования, можно сделать вывод о том, что объекты экспертного исследования указаны в ней только в виде НПА и проектов НПА См.: Пункт 1 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.. В ней не указано, какие методы и средства исследования должны применяться, нет указания на применение таких методов и средств, не расписана сама процедура проведения экспертного исследования. Есть только указание на необходимость проведения экспертизы каждой нормы НПА или положения НПА. Перечислены коррупциогенные факторы законодательства с раскрытием их содержания.

Н.И. Брылевым в статье, размещенной в сети Интернет, были проанализирована Методика проведения АЭ, утвержденная постановлением Правительства от 5 марта 2009 г. № 196, утратившая свою силу. Им были сделаны выводы о несоответствии утратившей силу Методики с позиции философии научного познания, потому что были перечислены коррупциогенные факторы законодательства, не было никаких указаний на сам процесс проведения экспертного исследования. Н.И. Брылевым был сделан очень резкий вывод, что «данная методика не эффективна, подход не научен, а способ изложения не профессионален. Осуществлена очередная попытка «кавалерийским нахрапом» решить глобальную общественную проблему. Знакомство с данным документом оставляет тяжелое впечатление о профессиональном методологическом и системном уровне авторов - экспертов» Брылев Н. И. Указ. Соч..