Антикоррупционная экспертиза

АЭ, проводимая Минюстом, касается НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, или имеют межведомственный характер См.: Подпункт «в» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Информационная система «Консультант Плюс». Федеральными органами исполнительной власти НПА издаются в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений Пункт 2 Раздела 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (в ред. от 25.04.2012) // Информационная система «Консультант Плюс»..

В отношении уставов муниципальных образований Минюстом также проводится АЭ. Устав муниципального образования - основной правовой документ муниципального образования, действующий на определенной территории, содержащий основные принципы организации местного самоуправления, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, гарантии участия населения в решении вопросов местного значения Чермит А. Ю. Особенности правового регулирования и вступления в силу уставов муниципальных образований // Общество и право. 2009. № 1. С. 100.. Полный перечень вопросов регулирования, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, установлен законом См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Статья 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. (ред. от 06.12.2011) № 131 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс». . АЭ уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы проводится при государственной регистрации.

АЭ НПА субъектов РФ проводится при мониторинге их применения Подпункт «г» Пункта 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.. К НПА субъекта РФ относятся Конституция (устав) субъекта РФ, закон субъекта РФ, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Статья 7 Федерального закона от 06.10.1999 г. (ред. от 23.04.2012) № 184 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс», указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Статья 22 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184 - ФЗ // Информационная система «Консультант Плюс»..

Мониторинг применения правовых актов - это научно - методическая обоснованная система комплексной оценки содержания и формы НПА, осуществляемая на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, осуществляемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных актов См.: Никонов В. А. Мониторинг нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2009. № 7. С. 30..

В настоящее время функции по мониторингу законодательства отнесены к задачам ИЗиСП при Правительстве РФ См.: Подпункт Г Пункта 7 Устава государственного федерального научно - исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ»: Утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 (ред. от 31.01.2012) № 836. . В середине 2006 года в ИЗиСП образован отдел по мониторингу законодательства. Следует отметить, что в РФ на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. В положении о Минюсте установлено, что оно осуществляет правовой мониторинг в порядке, установленном законодательством РФ.

Поэтому необходимо отметить, что на законодательном уровне нужно урегулировать вопросы проведения правового мониторинга, принятием закона о правовом мониторинге.

В целом проведение АЭ ряда НПА, а именно законопроектов, проектов указов Президента РФ, проектов Постановлений Правительства РФ, проектов концепций и технических заданий, проектов официальных отзывов и заключений совместно с правовой экспертизой нужно рассматривать, как желание законодателя совместить два вида экспертизы, не расширяя штаты служащих.

Проведение АЭ проектов НПА федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации, является правильным решением законодателя, позволяющим оперативно внести коррективы и изменения в указанные НПА.

Проведение АЭ НПА субъектов РФ при мониторинге их применения, также является хорошим решением. Однако существует необходимость урегулировать на федеральном уровне законом вопросы проведения правового мониторинга, с внесением изменений в подзаконные НПА.

2.2.3 Правовое значение результатов  антикоррупционной экспертизы

Результаты АЭ, проводимой органами прокуратуры, оформляются в виде требований об изменении НПА. Требование об изменении НПА вносится в орган, организацию или должностному лицу, которые вынесли НПА. Оно подлежит обязательному рассмотрению в срок не позднее десяти дней. Требование, выносимое органами прокуратуры РФ, носит обязательный характер.

Однако у органов, организаций и должностных лиц имеется право не согласиться с требованием прокурора. Оно может выразиться в обжаловании требования в установленном порядке Пункт 4 Ст. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.. Это право будет реализовываться путем обращения в суд с заявлением об обжаловании решения действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственный или муниципальных служащих. Этот вид производства установлен в главе 25 ГПК РФ.

Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган субъекта РФ или представительный орган местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании таких органов Пункт 3 Ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проеков нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.. Возникает вопрос, что делать, если депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ рассмотрят требование прокурора на заседании и большинством голосов придут к выводу об отклонении такого требования. За такое решение депутаты ответственности нести не будут, потому что они высказывают свое мнение, позицию, выраженную ими при голосовании См.: Часть 3 ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 06.10.1999 г. № 184 - ФЗ. . Приказ Генпрокуратуры № 400 устанавливает, что в случае отклонения требований необходимо использовать право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ Подпункт 1.7. Пункт 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г..

Однако формулировка приказа «обеспечить участие наиболее подготовленных работников в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ» позволяет сделать ошибочный вывод о том, что в ГПК РФ закреплен именно такой вид производства. В действующем ГПК РФ, в главе 24, закреплен вид производства по делам о признании недействующими НПА полностью или в части. Суть этого производства заключается в признании судом оспариваемого НПА или его части ФЗ или другому НПА, имеющему большую юридическую силу Гражданский процесс: учебник / Под ред. М.К. Треушникова. - М.: Городец, 2007. С. 209.. А не в выявлении коррупциогенных факторов законодательства. Прокурор, участвуя в таком производстве, обращается в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части.

Если НПА затрагивает отношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности или иной экономической деятельности, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании такого НПА недействующим Часть 2 ст. 192 АПК РФ: ФЗ от 24.07.2002 г. № 95 - ФЗ (в ред. от 08.12.2011)..

Идеальная ситуация, связанная с обращением в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части, может возникнуть в случае, если НПА принят за пределами компетенции. Пленум ВС РФ в постановлении «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывает, что суду при рассмотрении дела по существу необходимо выяснить порядок принятия НПА, в частности, полномочия органа (должностного лица) на издание НПА и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать НПА; предусмотренные правила введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования. Если имеет место нарушение этих требований, то суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования содержания НПА Пункт 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. (в ред. от 09.02.2012) № 48.. Принятие правового акта сверх компетенции является коррупциогенным фактором законодательства. Поэтому в ситуации очевидности принятия акта за пределами компетенции необходимо обращаться в суд.

В случае если требование прокурора об изменении НПА отклоняется должностным лицом, либо представительным органом власти, прокурору придется использовать свое право на обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим полностью или в части.

Может возникнуть ситуация, связанная с не рассмотрением требования прокурора должностным лицом, не уведомлением прокурора о результатах рассмотрения требования об изменении НПА. ФЗ «О прокуратуре» прямо указывает на обязательность рассмотрения такого требования Пункт 1 Ст. 6 ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17.07.1992 г. № 2202 - 1.. В случае, если должностное лицо уклоняется от рассмотрения такого требования, возможно привлечение должностного лица к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ Кодекс об административных правонарушениях РФ: Федеральный закон от 30.12.2001 г. № 195 - ФЗ (ред. от 03.05.2012) // Информационная система «Консультант Плюс». , устанавливающей ответственность за умышленное неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом См.: Часть 1 Ст. 17.7 КоАП РФ.

Подводя итог, необходимо отметить, что требование прокурора об изменении НПА носит обязательный характер. Однако возможность рассмотрения требований на ближайшем заседании представительного (законодательного) органа не является гарантией безусловного согласия с требованием прокурора депутатами такого органа. Эта ситуация была предусмотрена законодателем в установлении возможности прокурора обращаться в суд в порядке, предусмотренном ГПК. Но прокуроры активно пользовались таким правом и раньше. Не только обращались в суд и вносили протесты на несоответствующие другим законам НПА. Так, прокурорами в 2008 году выявлено около 12,5 тыс. НПА органов государственной власти и местного самоуправления, содержащих коррупционные факторы. В этих НПА содержалось почти 14 тыс. коррупционных норм, притом что свыше 9,5 тыс. нормативных документов вообще противоречили федеральному законодательству. В первой половине 2009 года органы прокуратуры, анализируя нарушения законодательства о противодействии коррупции, выявили более 173 тыс. нарушений. На незаконные НПА, содержащие коррупционные факторы, было принесено 29,4 протестов, внесено 31,6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых, 19 тыс. должностных лиц были привлечены к дисциплинарной ответственности.

Идеальной ситуацией будет принятие НПА сверх компетенции. Установив этот факт, суд должен будет придти к решению об отмене такого НПА. Представляется, что такая ситуация будет встречаться крайне редко. В этой ситуации необходимо обращаться в суд для того, чтобы признать такой НПА недействующим.

Поэтому остается надеяться, что прокуроры при рассмотрении требований об изменении НПА будут занимать активную позицию, разъяснять последствия практики правоприменения НПА, содержащих коррупциогенные факторы Подпункт 1.6. Пункта 1 Приказа Генпрокуратуры № 400 от 28.12.2009 г.. В случае отклонения таких требований будут почти сразу же готовить заявления об обращении в суд для того, чтобы признать НПА недействующим полностью или частично, либо пользоваться правом внесения протестов на незаконные НПА. Поэтому проведение АЭ должно быть неразрывно связано с другими формами прокурорского реагирования на незаконные НПА.

Заключение Минюста РФ, выносимое в случае выявления коррупциогенных факторов в проекте НПА, носит рекомендательный характер Пункт 5 т. 4 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172 - ФЗ.. Но оно подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом Там же. .

Возникает вопрос, что делать Минюсту РФ, если в проекте НПА при проведении АЭ были выявлены коррупциогенные факторы, но заключение Минюста было отклонено. Исходя из обращения к положению о Минюсте, в такой ситуации возможно внесение представления в порядке, установленном Правительством РФ, федеральным органам исполнительной власти об отмене или изменении принятых ими НПА, противоречащим Конституции РФ и законодательству РФ Подпункт 11 Пункта 8 Положения о Министерстве Юстиции РФ . Либо внесение предложения в Правительство РФ об отмене или приостановлении действия НПА, не прошедшего государственную регистрацию, не соответствующего Конституции РФ, законодательству РФ, вместе с обоснованием и проектом распоряжения Правительства РФ Подпункт 12 Пункта 8 Положения о Министерстве Юстиции РФ.

Указанные возможности реагирования Минюстом на отклонение заключения носят косвенный характер. Возникает вопрос, как будут такие представления и предложения рассматриваться, будут ли они носит обязательный характер.

Первый заместитель Министра юстиции РФ А.В. Федоров в своем интервью отмечает, что «мне почти каждый день приходится подписывать заключения антикоррупционных экспертиз, указывающие на то, что в рассмотренных документах выявлены коррупциогенные факторы» Гриб В. Интервью с первым заместителем Министра юстиции Российской Федерации Александром Вячеславовичем Федоровым // Юридический мир. 2009. № 8. С. 6 . В интервью А.В. Федорову не были заданы вопросы о рекомендательном характере АЭ проводимой Минюстом Там же. С. 7. .