Депутатский иммунитет

Таким образом, Закон предусматривает право палаты Федерального Собрания решать вопрос о лишении неприкосновенности парламентария, причем не называет оснований для принятия такого решения.

Право лишать или не лишать парламентария неприкосновенности без указания оснований не имеет никакого смысла и может повлечь злоупотребления в этой сфере.

Таким образом, Закон о статусе парламентария соответствует позиции Конституционного Суда, но недостаточно регулирует вопрос о порядке реализации ответственности.

Поскольку процедурные правила установлены соответствующими кодексами, обратимся к Уголовно-процессуальному кодексу РФ (УПК РФ).

Части 1 и 4 ст. 448 УПК РФ устанавливают иной порядок производства по уголовному делу. Возбудить уголовное дело или привлечь парламентария в качестве обвиняемого может лишь Председатель Следственного комитета при Прокуратуре РФ и только с согласия палаты Федерального Собрания.

Однако УПК РФ восполнил пробел, который мы обнаружили в Законе о статусе парламентария. Установлены основания для отказа в даче согласия на возбуждение уголовного дела и привлечение парламентария в качестве обвиняемого. Таковыми основаниями являются:

а) уголовное дело возбуждается или парламентарий привлекается в качестве обвиняемого в связи с высказанным им мнением или выраженной им позицией при голосовании в Совете Федерации или Государственной Думе соответственно или

б) в связи с другими его законными действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы.

В этих случаях палата отказывает в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности. Такой отказ является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу в отношении данного члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Таким образом, УПК исходит из того, что проверка связанности дела с осуществлением полномочий парламентария возлагается не на Генерального прокурора, а на палату.

В данной части имеется противоречие между Законом о статусе парламентария и УПК РФ. Учитывая, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 УПК порядок уголовного судопроизводства определяется УПК РФ, основанным на Конституции РФ, органы расследования руководствуются именно УПК РФ.

В данном случае необходимо вносить изменения либо в Закон о статусе парламентария, либо в УПК РФ, не забывая при этом о позиции Конституционного Суда РФ.

Если рассмотреть положения УПК РФ с точки зрения соответствия позиции Конституционного Суда, то они не вступают в противоречие. Конституционный Суд РФ, разрешая возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях и осуществлять досудебные процедуры, имел в виду производство по делам, не связанным с осуществлением парламентарием своих полномочий. И рассматривал соответствие Конституции существовавших положений Закона, который закреплял контроль расследования за Генеральным прокурором.

В настоящее время законодатель иначе решил этот вопрос. Теперь палаты Федерального Собрания РФ определяют связанность дела с осуществлением полномочий парламентария и при установлении такой связи отказывают в лишении неприкосновенности, что является основанием, исключающим производство по делу.

Что касается возможности производить следственные действия, то Конституционный Суд РФ указал, что такие действия могут проводиться с учетом ограничений ст. 98 Конституции РФ. То есть для задержания, ареста или обыска парламентария (кроме задержания на месте преступления) требуется согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. На наш взгляд, необходимо унифицировать терминологию. Закон о статусе парламентария воспроизводит положения Конституции РФ, однако УПК РФ вместо ареста использует термин "заключение под стражу".

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит лишь общее правило о том, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч. 2 ст. 1.4).

Таким образом, имеется необходимость гармонизации Конституции РФ, Закона о статусе парламентария и УПК РФ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

 

Вопрос об иммунитете депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ всегда вызывает достаточно большой общественный резонанс. С одной стороны, наблюдается почти полное неприятие этого института широкими народными массами. По данным социологического опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в 2009 г., 85% граждан страны считают, что в борьбе с коррупцией можно победить, только отменив неприкосновенность депутатов и чиновников высшего ранга⁴. С другой стороны, сами депутаты парламентов субъектов РФ зачастую сетуют на ограниченность их неприкосновенности по сравнению с депутатами федерального парламента.

Ситуация осложняется неоднократным изменением регулирования депутатской неприкосновенности на уровне субъектов РФ, а также неоднозначностью понимания термина "неприкосновенность". В законодательстве употребляется только понятие "неприкосновенность". Конституционный Суд РФ чаще всего говорит о неприкосновенности, но в нескольких своих постановлениях указывает на тождественность понятий "неприкосновенность" и "иммунитет" депутата⁵. Международное право в основном использует термин "иммунитет"⁶, например в связи с привлечением к ответственности определенных групп граждан, хотя иногда в международных документах можно встретить и термин "неприкосновенность"⁷.

В юридической науке применительно к правовому статусу депутатов различных уровней власти указывается на "иммунитет", "неприкосновенность", "неответственность", "неподсудность", "индемнитет"⁸. Однако среди ученых-юристов нет единства мнений о соотношении этих понятий.

Целесообразным для решения практических проблем представляется деление понятия "депутатский иммунитет" на три составляющие: депутатскую неответственность (неподсудность или индемнитет); депутатскую неприкосновенность (в отношении уголовного и административного преследования) и свидетельский иммунитет депутата. При этом неответственность заключается в недопустимости привлечения депутата к ответственности за высказанное в связи с исполнением депутатских полномочий мнение. Неприкосновенность - в невозможности привлечения депутата к уголовной и административной ответственности без согласия парламента.

Правовое закрепление каждого из названных элементов депутатского иммунитета в субъектах РФ происходило по-разному. Наибольшие проблемы возникли в отношении депутатской неприкосновенности. Анализ российского законодательства позволяет выделить следующие этапы в развитии института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.

1-й этап: 1993 - 1999 гг. Этот период характеризуется отсутствием акта федерального уровня, предусматривающего неприкосновенность депутата парламента субъекта РФ. Поэтому органы власти субъектов РФ, продолжая советскую традицию наличия неприкосновенности у депутатов всех уровней власти, по собственной инициативе закрепляли ее в своем законодательстве⁹.

Однако 30 ноября 1995 г. такая практика была признана неконституционной, поскольку субъекты РФ не могут осуществлять законотворчество по предметам исключительного ведения РФ, к которым относится уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. В отношении неприкосновенности в административно-правовой сфере Конституционный Суд указал, что нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам совместного ведения (к которым относится административное законодательство) принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить. Вопрос административно-правовой неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов РФ, по мнению Суда, затрагивает общие положения административного законодательства, которые должны регулироваться Кодексом об административных правонарушениях федерального уровня¹⁰.

2-й этап: 1999 - 2002 гг. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"¹¹ (Закон N 184-ФЗ) была установлена неприкосновенность для депутатов парламентов субъектов РФ. В частности, в соответствии со ст. 13 для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, необходимо было получить согласие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению прокурора субъекта РФ. Получение такого согласия требовалось в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий. Неприкосновенность депутата распространялась на занимаемые им жилое и служебное помещения, его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, средства связи, документы. Эти положения были восприняты в субъектах РФ. Например, аналогичные нормы о неприкосновенности депутатов были закреплены в законодательстве Алтайского края¹².

3-й этап: апрель - июль 2002 г. 12 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал положения Закона N 184-ФЗ неконституционными. В Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П орган конституционной юстиции указал, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, не может освобождать их от уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что в соответствии со ст. 10, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 22, ст. ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации недопустимо¹³.

Поэтому с 2002 г. неприкосновенность депутатов парламентов субъектов РФ получила новую трактовку: не как недопустимость привлечения депутата к ответственности без согласия парламента, а как усложненный порядок привлечения к ответственности. В связи с этим стали применяться нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, по которым решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата регионального парламента либо о привлечении его в качестве обвиняемого принималось прокурором субъекта РФ с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). С соблюдением такой же процедуры производилось избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450 УПК РФ).

Что касается административно-правовой составляющей депутатской неприкосновенности в этот период, можно сказать, что ее фактически не было, поскольку Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривал какой-либо специфики привлечения к административно-правовой ответственности депутатов парламентов субъектов РФ.

4-й этап: июль 2002 г. - декабрь 2008 г. В этот период продолжали действовать те же нормы УПК РФ, требующие для возбуждения уголовного дела в отношении депутата парламента субъекта РФ либо привлечения его в качестве обвиняемого решения прокурора субъекта РФ (а с 5 июня 2007 г. - руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ¹⁴) с согласия коллегии, состоящей из трех судей суда субъекта РФ. Однако особенности избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий 24 июля 2002 г. были исключены из УПК РФ¹⁵.

4 июля 2003 г. федеральный законодатель учел Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П, изменив ст. 13 Закона N 184-ФЗ в части регулирования неприкосновенности депутатов следующим образом: "В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами".

Такая норма вполне согласовывалась с формулировкой УПК РФ об особом порядке возбуждения уголовного дела в отношении депутатов парламентов субъектов РФ и привлечения их в качестве обвиняемых. Однако отсутствие в УПК РФ регламентации специфики задержания депутатов, применения иных мер уголовно-процессуального принуждения означало неполную реализацию норм Закона N 184-ФЗ в отношении депутатской неприкосновенности. Кроме того, в юридической литературе критиковалась незакрепленность в УПК РФ порядка комплектования и заседания судебной коллегии, решающей вопрос о даче согласия прокурору субъекта РФ на возбуждение уголовного дела в отношении депутата либо о привлечении его в качестве обвиняемого¹⁶.

1 июля 2002 г. введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, который, с одной стороны, в ст. 1.4 закрепляет принцип равенства всех категорий граждан перед административно-правовым законом, а с другой - допускает установление Конституцией РФ и федеральными законами особых условий применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и др.).

Таким образом, в отношении установления неприкосновенности депутатов от административного преследования и Закон N 184-ФЗ, и КоАП РФ отсылают к иному законодательству РФ. При этом ни один из нормативных правовых актов федерального уровня не содержит норм, предусматривающих особый порядок привлечения депутатов региональных парламентов к административной ответственности. Регулирование же этого института на уровне субъектов РФ не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 30 ноября 1995 г. N 16-П. Отсюда следует, что в рассматриваемый период фактически отсутствовала депутатская неприкосновенность в отношении административного преследования.