Депутатский иммунитет

5-й этап: декабрь 2008 г. - настоящее время. В целях борьбы с коррупцией 25 декабря 2008 г. был изменен установленный п. 9 ч. 1 ст. 448 УПК РФ¹⁷ порядок принятия руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ решения о возбуждении уголовного дела в отношении депутата парламента субъекта РФ либо о привлечении его в качестве обвиняемого. В частности, было исключено указание на необходимость предварительного получения от коллегии, состоящей из трех судей суда субъекта РФ, заключения о наличии в действиях депутата признаков преступления.

Эта новелла была негативно воспринята отдельными депутатами законодательных органов субъектов РФ. Однако Конституционный Суд РФ признал ее допустимой, указав в двух своих Определениях в 2009 г.¹⁸, что отмена предварительного судебного контроля над возбуждением уголовного дела в отношении депутата регионального парламента или привлечением его в качестве обвиняемого при том, что решение этого вопроса отнесено к компетенции особого должностного лица - руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ, сама по себе не означает упразднения специального (усложненного) порядка производства по уголовным делам в отношении названной категории лиц в качестве гарантии депутатской неприкосновенности.

В обоснование своей позиции Конституционный Суд сослался не только на Конституцию РФ, относящую к исключительному ведению РФ уголовно-процессуальное законодательство, но и на п. 2 ст. 30 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., согласно которому государство-участник должно обеспечить надлежащую сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными его публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в случае необходимости осуществлять эффективное расследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с преступлениями.

Иначе говоря, в настоящее время неприкосновенность депутатов региональных парламентов в части уголовного преследования сводится исключительно к необходимости получить согласие руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ на возбуждение уголовного дела в отношении депутата и на привлечение его в качестве обвиняемого. Введение же особого порядка применения иных мер уголовно-процессуального принуждения будет возможно только в случае внесения изменений в УПК РФ, поскольку Закон N 184-ФЗ при регламентации этого вопроса отсылает к иным федеральным законам, а в соответствии со ст. 1 УПК РФ порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается исключительно УПК РФ.

На ситуацию никак не влияет и Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"¹⁹, предусматривающий только в ст. 17 особый статус депутатов представительных органов в РФ: органам, осуществляющим оперативно-розыскные мероприятия, запрещается привлекать на контрактной конфиденциальной основе депутатов для содействия в проведении таких мероприятий.

В отношении административно-правовой составляющей депутатской неприкосновенности федеральное законодательство не поменялось. Поэтому до настоящего времени ее фактически нет, хотя и КоАП РФ, и Закон N 184-ФЗ допускают существование норм права федерального уровня, предусматривающих особенности привлечения депутатов законодательных органов субъектов РФ к административной ответственности.

Таким образом, пределы неприкосновенности для депутатов региональных парламентов в последние годы были существенно снижены. Необходимо отметить этот факт как позитивную тенденцию. Дело в том, что институт депутатской неприкосновенности (особенно в "классическом" варианте, когда для привлечения депутата к ответственности требуется согласие парламента) имеет следующие недостатки:

1) порождает коррупцию. Например, в 1993 г., когда депутаты всех уровней власти обладали широкой неприкосновенностью, правоохранительные органы пытались привлечь к суду не меньше 300 депутатов разных уровней по обвинениям в убийствах, побоях, мошенничестве, взяточничестве, но подсудимых оказалось только 46 человек. После ограничения неприкосновенности региональных и местных депутатов в первом полугодии 2008 г. были возбуждены уголовные дела в отношении 359 депутатов муниципальных образований и 30 депутатов субъектов РФ. Российские СМИ постоянно сообщают о причастности депутатов к каким-либо преступлениям²⁰;

2) создает у депутатов ощущение элитарности, в силу чего они позволяют себе совершать поступки, дискредитирующие в глазах граждан все ценности парламентаризма. Так, в 2007 г. в Москве один из депутатов Московской городской Думы спровоцировал граждан на совершение незаконных действий. В частности, он совместно с митингующими гражданами попытался снести забор, ограждающий стройку, начатую для возведения социального жилья для москвичей²¹. В одном из муниципальных образований РФ депутат местного уровня, не дождавшись, когда ему в кафе принесут заказ, запустил пепельницей в официантку, которая в ответ ударила его подносом по голове. Депутат, не стесняясь огласки, подал на "обидчицу" в суд²²;

3) используется для борьбы с оппозицией: практика показывает, что неприкосновенности лишают в основном представителей оппозиционных партий²³;

4) может трактоваться как дискредитация правоохранительных органов. Получается, что законодательная власть официально признает неадекватность действий органов исполнительной власти, которые призваны проводить расследования преступлений. Тогда почему обычный гражданин должен подчиняться плохо работающим органам?

Недаром и прокуратура, и Верховный Суд, и Президент РФ предлагали отменить неприкосновенность депутатов²⁴. Однако принципиально вопрос не решен и, как представляется, поднимается в основном, чтобы повысить рейтинг.

Вместе с тем в юридической науке неприкосновенность парламентариев рассматривается как позитивный институт, важнейшая гарантия деятельности депутатов²⁵.

Конечно, не следует забывать, что неприкосновенность - одно из "максимально политизированных юридических средств"²⁶, отсюда и зависимость от политики ее оценки. Однако думается, что в этом случае происходит некоторая подмена понятий: как гарантия депутатской деятельности должна восприниматься не неприкосновенность, а другой элемент иммунитета - неответственность депутата парламента. О неприкосновенности же еще с дореволюционного права ведется речь как о временном явлении, необходимом для сдерживания произвола монархической власти²⁷. Поэтому стоит согласиться с мнением немногочисленных ученых, которые считают депутатскую неприкосновенность излишней привилегией правящего класса и предлагают от нее отказаться²⁸.

Правильность обозначенного подхода подтверждается практикой отказа от института парламентской неприкосновенности в некоторых странах даже на государственном уровне (Канада, Нидерланды). Они исходят из того, что члены парламента в достаточной мере защищены от необоснованного привлечения к уголовной ответственности нормами общего права²⁹.

Институт депутатской неответственности на уровне субъектов РФ развивался более планомерно, главным образом потому, что необходимость его существования почти ни у кого не вызывает сомнения. Редакция ст. 13 Закона N 184-ФЗ, закрепляющая этот элемент депутатского иммунитета, не менялась с момента принятия Закона и сформулирована следующим образом: "Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом".

С такой формулировкой согласился и Конституционный Суд РФ, именующий депутатскую неответственность депутатской неприкосновенностью. В Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П он указал, что "парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом". Аналогичные формулировки депутатской неответственности закрепляются в законодательстве субъектов РФ.

Думается, что Европейский суд по правам человека, говоря об иммунитете депутата национального парламента, в первую очередь имеет в виду именно институт неответственности депутата. Например, в Постановлении по делу "Кордова против Италии" (2003 г.) Суд указал: "Парламентский иммунитет, в целом, нельзя рассматривать в качестве диспропорционального ограничителя права на доступ к правосудию, предусмотренного п. 1 ст. 6 Конвенции... Следовательно, иммунитет, распространяющийся на заявления, сделанные в ходе парламентских дебатов, и созданный в целях защиты интересов скорее парламента как такового, а не отдельных его членов, был признан соответствующим Конвенции"³⁰.

При этом самый проблемный вопрос правоприменения института депутатской неответственности - разграничение высказываний и действий, связанных и не связанных с осуществлением полномочий. Так, в 2003 г. Верховный Суд РФ признал, что в опубликованном отчете одного из депутатов регионального уровня содержались заведомо не соответствующие действительности сведения, умаляющие честь, достоинство и деловую репутацию судьи. Действия депутата были квалифицированы по ст. 289 УК РФ (клевета в отношении судьи)³¹. Для сравнения в Европейском суде по правам человека было рассмотрено дело в отношении сенатора Италии, который направил заявителю (прокурору) несколько саркастических писем, за которыми последовал подарок в виде детских игрушек. Заявитель счел, что в связи с этими действиями пострадали его честь и репутация, и подал заявление о возбуждении уголовного дела в отношении сенатора, которому впоследствии было предъявлено обвинение в оскорблении должностного лица. Суд согласился с доводами прокурора, постановив, что в данном случае имела место ссора между частными лицами и неответственность депутата на эту ситуацию не распространяется³².

Конечно, необходимо совершенствовать практику применения института неответственности, но в целом его следует признать позитивным явлением. Представляется, что именно его имеют в виду ученые, когда характеризуют иммунитет депутата как условие или гарантию осуществления его полномочий, показатель значимости представительных учреждений в стране³³, элемент парламентаризма³⁴.

Статья 15 Закона N 184-ФЗ предусматривает также наличие свидетельского иммунитета у депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ: "Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий". Это положение подтверждается в п. 4 ч. 4 ст. 69 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно указанной норме депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Вместе с тем в ст. 56 УПК РФ свидетельский иммунитет предусмотрен только для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а не для депутатов законодательных органов субъектов РФ. Возникает вопрос: может ли действовать свидетельский иммунитет депутатов парламентов субъектов РФ при отсутствии указания на это в УПК РФ? Исходя из содержания ст. 1 УПК РФ, устанавливающей исключительность регламентации в УПК РФ порядка уголовного судопроизводства на территории РФ, не может. Однако в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П³⁵ Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой приоритет УПК РФ перед другими федеральными законами не является безусловным: он не распространяется на случаи, когда в иных законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом³⁶. С учетом этого свидетельский иммунитет депутатов законодательных органов субъектов РФ в уголовном процессе можно считать действующим. Соответственно указание на него в законах субъектов РФ допустимо, но при наличии оговорки о предоставлении свидетельского иммунитета федеральным законодательством.

При этом в юридической литературе подчеркивается необходимость четко различать свидетельский иммунитет и запрет на допрос в качестве свидетелей отдельных категорий лиц. Запрет означает, что указанные в законе лица не могут быть допрошены в качестве свидетелей ни при каких обстоятельствах, даже если они желают дать показания. Лицо, обладающее свидетельским иммунитетом, может быть допрошено, если согласно давать показания³⁷.

Таким образом, иммунитет депутата на уровне субъектов РФ в настоящее время существенно ограничен. Однозначно можно говорить о признании на этом уровне власти лишь неответственности депутата и свидетельского иммунитета депутата. Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ в традиционном варианте не закреплена: для привлечения депутата к ответственности не требуется решения парламента. По существу, она сводится исключительно к необходимости получения согласия руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ на возбуждение уголовного дела в отношении депутата и на привлечение его в качестве обвиняемого. Какой-либо специфики в применении иных мер уголовного принуждения, а также неприкосновенности в части административного преследования не существует.

ГЛАВА 3. Неприкосновенность депутатов

и выборных должностных лиц органов местного самоуправления