Государственное устройство: понятие и формы

Осуществляя контроль за соблюдением требований к рекламе, антимонопольные органы действуют  на основе законодательства о рекламе, а не законодательства о конкуренции (антимонопольного), и существуют формальные препятствия для привлечения  к ответственности на основании 

указанной статьи за непредставление сведений по требованию антимонопольного органа по делам, связанным  с рекламой.

Административная  ответственность выражается в наложении  на виновных лиц предусмотренных  КоАП  РФ (и только им) административных наказаний. Основным наказанием за совершение административных правонарушений, связанных  с рекламой, является, естественно, административный штраф. Норма Общей  части Кодекса (ч. 3 ст. 3.5) содержит ограничение  для санкций статей Особенной  части: размер административного  штрафа, налагаемого за нарушение законодательства

Российской Федерации  о рекламе, не может превышать  для должностных лиц двести минимальных  размеров оплаты труда, для юридических  лиц – пять  тысяч минимальных  размеров оплаты труда.

Поскольку установление мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении может осуществляться только Кодексом

и в статье 27.1, последний  закрепляет исчерпывающий перечень таких мер,

предоставленное антимонопольным  органам право принимать решения  о полном или частичном приостановлении  рекламы (п. 2 ст. 29 Закона о рекламе) мерой обеспечения производства по делу об административном

правонарушении  считать нельзя, со всеми вытекающими  из этого последствиями хотя такая  мера, безусловно, является мерой административного  принуждения и применяется для  пресечения административных правонарушений в области рекламы.

Такова в общих  чертах характеристика правовых оснований  и порядка привлечения к административной ответственности за правонарушения в области рекламы в настоящее  время.

2.2. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Собрание7 законодательства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 3. Ст. 429; Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998 г. № 2.

Поводом к рассмотрению дела явились  запрос администрации Хабаровского края о проверке конституционности  отдельных положений о лесном фонде, закрепленных в статьях 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации; запрос Правительства Республики Карелия  о проверке конституционности Лесного  кодекса Российской Федерации в  целом - по порядку принятия, а его  статей 1, 18, 19, 22, 23, 25, 27, 31, 34 - 38, 41, 42, 44, 46 - 48, 51, 53, 60, 62 - 66, 71, 80, 84 - 91, 93, 94, 97, 98, 103 - 107, 131, 134 – 136.  

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют  ли Конституции Российской Федерации  указанные положения Лесного  кодекса Российской Федерации. 

По мнению администрации Хабаровского края, статьей 19 Лесного кодекса  Российской Федерации не произведено  разграничение государственной  собственности (а именно лесного  фонда) на федеральную собственность  и собственность субъектов Российской Федерации, а признано право собственности  на лесной фонд за Российской Федерацией в целом. Положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации  не только ограничивают, но и фактически лишают Хабаровский край конституционного права совместного с Российской Федерацией владения, пользования и  распоряжения лесным фондом, находящимся  на его территории. 

Правительство Республики Карелия  считает, что федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности  и не может разграничивать компетенцию  федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства  лесов. По мнению заявителя, указанные  положения статей 19, 46 и 47 Лесного  кодекса Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 11 (часть 3) и 72 (пункт  «г» части 1). 

Постановлением Конституционного Суда Лесной кодекс Российской Федерации  признан соответствующим Конституции.

В своем решении  Конституционный Суд основывался  на том, что:

1. Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности (часть первая); в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (часть вторая).

К полномочиям Российской Федерации  в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства  лесов относятся владение, пользование  и распоряжение лесным фондом (абзац  четвертый статьи 46 Лесного кодекса  Российской Федерации). К полномочиям  субъектов Российской Федерации  в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства  лесов относится участие в  осуществлении прав владения, пользования  и распоряжения лесным фондом на территориях  соответствующих субъектов Российской Федерации (абзац четвертый статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации).

Из оспариваемых положений статьи 19, а также положений преамбулы  и статей 2, 5, 7, 10 - 12, 18, 22, 46, 47, 50 и 54 Лесного  кодекса Российской Федерации следует, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и  значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого  развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния  окружающей природной среды в  условиях возрастания глобального  экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих  международных обязательств), а также  рационального использования этого  природного ресурса в интересах  Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние  многонационального народа России и  как таковой является федеральной  собственностью особого рода и имеет  специальный правовой режим.

Так, купля – продажа, залог и  совершение других сделок, которые  влекут или могут повлечь за собой  отчуждение участков лесного фонда, не допускаются (статья 12). Собственник  несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию  рационального использования принадлежащих  ему объектов лесных отношений; владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются с учетом глобального  экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса (части 2 и 3 статьи 18). Ведение лесного хозяйства  и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, не наносящими вреда окружающей природной среде, природными ресурсами и здоровью человека (статья 54). Участки лесного  фонда предоставляются гражданам  и юридическим лицам в пользование  на условиях аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования; права пользования участками  лесного фонда осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов, т.е. одновременного использования  разными лицами в разных целях (статья 22). Государственное управление в  области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципе несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (статья 50). 

Часть вторая статьи 19 Лесного кодекса  Российской Федерации, устанавливающая, что в соответствии с федеральным  законом допускается передача части  лесного фонда в собственность  субъектов Российской Федерации, создает  правовую основу и возможность для  последующего разграничения собственности  на лесной фонд.

При этом оспариваемые положения статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации  во взаимосвязи с его статьями 7, 10, 11, 19 (часть третья), 20 и 63 не препятствуют тому, чтобы земля, на которой имеются  лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, а также земля, изымаемая  из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности - частной (граждан и юридических  лиц), государственной, муниципальной  и иных.

2. Из оспариваемых положений статей 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями его статей 34 - 36, 43, 44, 46, 47, 59, 60, 62 - 65 следует, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены на основе совместного ведения.

Решения по вопросам, предусмотренным  указанными статьями, принимаются органами государственной власти субъектов  Российской Федерации или, по крайней  мере, невозможны без согласования с ними. 

Непосредственными пользователями лесного  фонда при осуществлении как  основного (заготовка древесины  и др.), так и побочного лесопользования  являются граждане и юридические  лица. На органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  возлагается определение порядка  лесопользования и организация  государственного управления в области  использования, охраны, защиты лесного  фонда и воспроизводства лесов, одним из основных принципов которого является несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства  лесов с осуществлением рубок  главного пользования и переработки  полученной при этом древесины.

Как следует из статьи 47 Лесного  кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 1 и 46, субъекты Российской Федерации в  пределах своих полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в том числе по вопросам прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом, принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты, т.е. указанными статьями законодательство о лесном фонде также отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии со статьями 46 – 53 Лесного кодекса РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов находится и государственное управление лесным фондом.

Таким образом, закрепленные статьями 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации и конкретизированные в других его статьях полномочия Российской Федерации и ее субъектов  по вопросам владения, пользования  и распоряжения лесным фондом в области  использования, охраны, защиты лесного  фонда и воспроизводства лесов  распределены и осуществляются как  находящиеся в совместном ведении, с тем, чтобы при принятии соответствующих  решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.

3. Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов  
(часть 5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.  

Федеральный закон как нормативный  правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного  ведения, определяет права и обязанности  участников правоотношений, в том  числе полномочия органов государственной  власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации  следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное  регулирование вопросов, относящихся  к данным предметам совместного  ведения, определять соответствующие  конкретные полномочия и компетенцию  органов государственной власти Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации. При этом, однако, должны быть также соблюдены требования Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 9 и 36, относящиеся  к праву собственности на природные  ресурсы и к их использованию.  

Таким образом, федеральный законодатель, определив в оспариваемых положениях статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации особый правовой режим  собственности на лесной фонд и связанные  с этим принципиальные особенности  регулирования вопросов владения, пользования  и распоряжения лесным фондом, а  также разграничения такой собственности, не нарушил Конституцию Российской Федерации. 

4. Правительство Республики Карелия считает, что в силу этих положений Федеративного договора и основанного на них Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Карелия от 26 мая 1993 года, заключенного Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Карелия, лесной фонд, расположенный на территории Республики Карелия, находится в ее собственности, и потому она вправе самостоятельно производить разграничение государственной собственности на лесной фонд, т.е. решать, какие объекты передавать в собственность Российской Федерации, а какие относить исключительно к собственности Республики Карелия. 

Между тем с принятием Конституции  Российской Федерации (12 декабря 1993 года) указанные положения пункта 3 статьи III Федеративного договора и основанное на них межправительственное Соглашение могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 Заключительных и  переходных положений. Конституция  Российской Федерации, согласно ее статье 15 (часть 1), имеет высшую юридическую  силу, прямое действие и применяется  на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые  в Российской Федерации, не должны противоречить  Конституции Российской Федерации; Конституция Российской Федерации  и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, часть 2). Это означает, что и отдельные положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения статей 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1) и 76 (части 2 и 5), также имеют верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. В таком случае право собственности на лесной фонд и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии именно с указанными конституционными положениями, а не в соответствии с положениями пункта 3 статьи III Федеративного договора и межправительственным Соглашением, которые решают данный вопрос по-иному.