Государственный долг, его причины и последствия

Страны с рыночной экономикой обычно не используют приведенные выше приемы управления государственным долгом, так как такие методы ведут  к падению рейтинга государства как заемщика среди потенциальных и постоянных инвесторов. Применение таких методов наблюдалось только в самых тяжелых финансово-бюджетных кризисах [15, с.41].

Обычно используются такие методы, как погашение долга товарными  поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на долговые обязательства третьих стран и другие. Эти приемы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие конверсии внешнего долга. Под конверсией в данном случае понимают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики и финансов страны-должника.

Россия сейчас активно использует метод погашения внешней задолженности  товарными поставками, но другие приемы находятся в забвении. В свете  предстоящих платежей участникам Парижского и Лондонского клубов разработка программ конверсии внешнего долга России становится актуальной. В частности, перспективными могут стать обмен долговых обязательств на акции приватизируемых предприятий, выкуп долгов правительством на рублевые средства с последующим направлением их на инвестиции.

От проведения таких операций Россия не только получит облегчение долгового бремени, но и оживление работы по осуществлению Программы приватизации, дополнительные инвестиции в реальный сектор экономики.

С конца 1998 г. государственный долг функционирует под знаком новации  по ценным государственным бумагам. Новация – это замена по соглашению сторон первоначальных долговых обязательств новыми с установлением иных условий обслуживания долга и сроков его погашения.

Новация явилась следствием долгового  кризиса, который в свою очередь вызван кризисом экономики и финансов России.

Таблица 1 – Источники погашения внешнего долга

Варианты Средства платежа Источники 1 Наличные денежные средства Бюджетные доходы, налоговые и неналоговые. Финансирование, реализация госактивов, запасов имущества, собственности (приватизация), государственные займы внутренние, в том числе кредиты ЦБ, внешние 2 Ценные государственные бумаги Эмиссия нового государственного долга 3 Ценные корпоративные бумаги Государственные компании и принадлежащие  государству доли в частных компаниях  4 Товарные поставки Государственные закупки  5 Долговые обязательства перед  российским правительством (например, третьих стран) Платежи российских заемщиков  6 Иные государственные активы Иные государственные права (государственный  земельный фонд и др.)

Управление государственным долгом также бывает стратегическим и оперативным. Перспективные вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и региональных законов (законодательной инициативой обладают также Федеральное Собрание и Президент РФ, законодательные органы и главы администраций субъектов РФ), Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ их принимают, а Президент РФ и главы региональных администраций их отклоняют или подписывают [12, с.81].

В частности, ежегодно в законе о  федеральном бюджете Федеральное  Собрание и Президент РФ устанавливают  предельные объемы государственного внутреннего  и внешнего долгов; источники внутреннего  финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии ценных государственных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам-участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума утверждает программу государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства РФ.

Президент РФ и Правительство РФ разрабатывают и утверждают социально-экономические  программы, которые напрямую могут  затрагивать различные аспекты  развития государственного долга. Например, указом Президента РФ в 1996г. утверждена Концепция развития рынка ценных бумаг, определяющая перспективные задачи и качественные показатели рынка государственных долговых обязательств. В 1998г. Правительство РФ утвердило Программу сокращения дефицита федерального бюджета на 1998-2009 годы. Программа была нацелена на ограничение негативного влияния бремени обслуживания государственного долга на экономический рост и регулирующие возможности государства на финансовом рынке.

Оперативное управление государственным  долгом осуществляют Правительство  РФ и его специальный орган  – Министерство финансов РФ, а также  Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ – эти  органы определяют генеральные условия  выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом [10, с.57].

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы субъектов РФ. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Обслуживание государственного внутреннего  долга осуществляет Центральный  банк РФ, а внешнего – Внешэкономбанк. Эти банки проводят свою работу на основе специальных соглашений с Минфином РФ. Обслуживание государственного долга субъекта РФ осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Под управлением государственным долгом следует понимать совокупность мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием.

2. Государственный долг, его причины и последствия

1.  Оценка внешнего государственного долга

 

В условиях резкого падения доходов федерального бюджета Министерство финансов прибегло ко все более активной экспансии финансового рынка за счет выпуска облигаций государственного займа для покрытия бюджетного дефицита. Гипертрофированный рынок ценных бумаг, обслуживающих государственный долг к увеличению риска всего рынка ценных бумаг, а также к суждению других финансовых секторов, в том числе кредитного и валютного рынков.

В 1992 – начале 1993 года Центробанк имел в распоряжении лишь целевые кредитные  и обязательственные резервы, но с 04.1996 года, получив независимость прекратил прямое финансирование дефицита через прямое кредитование правительства (хотя косвенно продолжал). Выпуск ГКО и ОФЗ резко поднял внутренний долг государства, со стаявший из долгов по ГКО, ОФЗ, ОГСЗ, реструктурированной задолженности по внутренним валютным облигациям, программных долгов Северу и сельскому хозяйству и долгов перед вкладчиками Сбербанка и по чекам 1980-х на приобретение автомобилей. К 1998 году обслуживание государственного долга стало одной из крупнейших прогрессирующих статей бюджета, займы более чем в 4 раза превысили ликвидные сбережения с уже не ГКО чинили бюджет, а с 04.1998 года бюджет работал на ГКО. Положение не спасла либерализация рынка ценных бумаг через привлечение иностранцев, которые в 1994 году могли приобретать 10% ценных бумаг, а в 1998 году их сектор вырос до 28-30%, что увеличило зависимость экономики РФ от коньюктуры мирового рынка [20, с.81].

В 1998 году сума государственного долга  РФ составила 54% ВВП, но из-за расширения рынка ГКО, совпавшего с рекордным притоком иностранных инвестиций, что привело к скупке ГКО, свыше половины которых было сроком до года. В 06.1998 году они в 4 раза превысили уровень валютных ресурсов страны. И вся система была построена на механизме рефинансирования старых долгов. К 7.08.1998 года казна выплачивала по старым облигациям 1 миллиард долларов в неделю, на что уходило 70% доходов государственного бюджета, а новые облигации не брали. Правда, девальвация снизила объемы рублевых обязательств в долларах с 70 миллиардов в 1998 году до 9 миллиардов в 2010 году [11; стр. 64-89].

Лишь в 2010 году правительство разрешило Минфину выпустить долговых обязательств на сумму 593,3 миллиардов рублей и еще на 30 миллиардов по целевым долговым обязательствам. В структуре внутреннего государственного долга задолженность по ГКО – ОПЗ составила 517,5 миллиардов рублей или 92,1%.

Обслуживание государственного долга  тоже стало очень серьезной проблемой  для бюджета РФ. В бюджете 1996 года на выплату долгов было предусмотрено 8,5 миллиардов долларов, из которых примерно ½ часть пошла на обслуживание долгов России, взятых после 1991 года и не подлежащих реструктуризации.

Структура внешнего долга РФ по состоянию на 1.01. показана на табл. 2

Таблица 2 – Структура внешнего долга РФ

Внешний долг, млрд.	2010	2011	2012
Всего:	152,0	150,1	149,8
По кредитам правительств	66,5	66,0	65,3
Парижскому клубу	48,6	48,6	48,3
Членам СЭВ	14,6	14,5	14,1
По кредитам фирменных  банков	39,4	39,1	39,1
Лондонскому клубу	30,1	29,8	29,8
Международным организациям	19,4	18,3	19,7
Валютные резервы ЦБ России	26,7	26,7	25,7
Евро-облигационные займы	15,6	15,6	15,6
ОВВЗ	11,1	11,1	11,1

К 1993 году РФ выкупила у остальных  стран СНГ 100% долга СССР и объявила себя правопреемницей. Согласно источнику [4],  выплаты по долгу СССР в 2010 составляет 14,4 миллиарда долларов, в 2012 – 19,7 миллиардов и до 2019 выплачивать в год 12-15 миллиардов долларов. Падение после дефолта номинала рубля на 70% и реальной стоимости на 50% (реального выражения) рубля усугубило ситуацию, хотя кредиторы и согласились списать 36,5% долга в обмен на его реструктуризацию до 2019 – 2030 годов. Однако РФ теперь придется платить не 32,6 а 42 миллиарда долларов Лондонскому и 48 миллиардов долларов Парижскому клубу. При оплате долга СССР правительству следует либо выплатить до 40% прибыли госбюджета, что возможно лишь при росте ВВП в 7-10% в год. Следует помнить, что нам около 50 миллиардов долларов должен бывший соцстраны, которые платят по процентам на 3-4 миллиона, а 300 миллионов долларов. Следует либо заставить их платить, либо пусть возмещают свой долг продукцией (такие соглашения уже подписаны с КНР, Уругваем, Словакией, Венгрией, Болгарией), либо передать их долги нашим кредиторам по взаимозачету [18, с.60].

Что касается долга Парижскому клубу , то шансы хоть частично списать его ничтожно малы, т. к 1) Россия не входит в число стран, которые могли бы претендовать на рассмотрение такого вопроса в Парижском клубе. В 1996 году Всемирным банком и МВФ была разработана система помощи 41 стране, испытывающей трудности с обслуживанием внешнего долга. Россия не попадает под действие этой программы ни по одному показателю: ни по ВНП на душу населения (он должен быть ниже 695 долл.), ни по отношению дисконтированного объема долга к экспорту (он должен превышать 220%); 2) Россия является не просто должником Парижского клуба, она – еще и член клуба с 1998 года. На данный момент еще не было прецендента списания долга государству – члену клуба и скорее всего он создан не будет. Таким образом, несмотря на желание российского правительства использовать финансовый кризис для снижения  общих объемов внешнего долга, ситуация для России по-прежнему остается напряженной. В частности, ожидаемый объем внешнего долга на конец 2010 года был фактически эквивалентен его уровню в 2006 году (см.табл.3)

 

 

 

 

Таблица 3 – Структура государственного внешнего долга РФ, млрд.долл.

Статья внешнего долга	01.01.2010	01.01.2011	01.01.2012
Государственный внешний долг (включая  долг бывшего СССР)	152,0	150,1	149,8
По кредитам правительств иностранных  государств	66,5	66,0	65,3
В том числе:
задолженность официальным кредиторам Парижского клуба	48,6	48,4	48,3
задолженность бывшим странам СЭВ	14,6	14,5	14,1
По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм	39,4	39,1	39,1
В том числе:
задолженность кредиторам Лондонского  клуба	30,1	29,8	29,8
По кредитам международных финансовых организаций	19,4	18,3	19,7
Государственные ценные бумаги РФ, выраженные в иностранной валюте	26,7	26,7	25,7
В том числе:
еврооблигационные займы	15,6	15,6	14,6
ОВВЗ	11,1	11,1	11,1
Источник: проект Федерального бюджета РФ на 2010 год

 

  В то же время порядок  выплат в 2012-2017 гг (табл. 4) показывает, что даже если Парижский клуб согласиться перенести большую часть своих требований на последующие годы, то без радикального изменения экономической ситуации вероятность долгового кризиса все равно очень велика. В связи с этим следует обратить внимание на практику принятия федеральных бюджетов с огромным бюджетным дефицитом. Именно продолжительный и значительный дефицит бюджета явился одной из основных причин стремительного роста объема государственного долга [19, с.55].