Государство и право Италии

В системе  высших органов власти зарубежных стран  глава государства занимает юридически первое место, хотя его фактическая  роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. Он возглавляет всю государственную  машину, обладает по букве конституции  обширными полномочиями, наделен  такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность. В странах  с республиканской формой правления  главой государства является президент, который, как высшее должностное  лицо республики, всегда избирается, за исключением тех случаев, когда  этот пост занимается в результате государственного переворота.

Статус  Президента Италии как главы государства  обладает определенными отличительными особенностями, что обусловлено  тем, что Италия является парламентской  республикой. Прежде всего, это касается порядка избрания Президента. В парламентских  республиках (за исключением Австрии, Ирландии, Исландии, где выборы президента прямые) президент избирается путем  многостепенных выборов (чаще всего  двухстепенных). Воля избирателей при  многостепенных выборах опосредствуется  в основном общенациональным представительным учреждением - парламентом. В этой системе  избрания президента можно выделить три разновидности:

1) президент  избирается парламентом, в голосовании  принимают участие только депутаты, никто другой к этой процедуре  не допускается;

2) для  избрания президента создается  избирательная коллегия, состоящая  из депутатов парламента и  представителей органов местного  самоуправления крупнейших административно-территориальных  единиц;

3) в  некоторых федеративных государствах  для избрания президента также  формируется особая коллегия, состоящая  из депутатов союзного парламента  и представителей субъектов федерации.

Конституцией  Италии установлен второй порядок избрания президента. Статьей 83 Конституции  Итальянской Республики предусмотрено, что Президент республики избирается парламентом на совестном заседании  его членов. В выборах участвуют  по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с  обеспечением представительства меньшинства. Область Валль д'Аоста имеет  лишь одного делегата. Избрание Президента Республики производится тайным голосованием большинством двух третей собрания. После  третьего голосования достаточно абсолютного  большинства.

Анализируя  существующие в настоящее время  системы избрания глав государств в  зарубежных странах с республиканской  формой правления, можно обнаружить следующую закономерность: чем больше парламент отстранен от избрания президента, тем больше роль президента в осуществлении государственного руководства обществом. В чисто парламентских республиках, где президент избирается общенациональным представительным убеждением (Италия, ФРГ, Индия), его роль в практической политике сугубо номинальна. В обычных условиях он действует только с санкции правительства. В парламентских республиках с внепарламентской системой избрания президента (Финляндия, Австрия, Ирландия) его роль значительно весомее и потенциально может возрастать вплоть до превращения в личную диктатуру. На практике же роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции. В Италии реальная роль Президента возрастала по мере усложнения партийного состава правительства, когда в политическую практику вошли многопартийные коалиции, отличавшиеся крайней неустойчивостью. В случае выхода главы государства из повиновения правящая элита имеет различные средства - конституционные и неконституционные, с помощью которых она может обуздать непокорного либо удалить неугодного президента или монарха.

Президент Италии избирается сроком на 7 лет, им может  быть избран гражданин, достигший 50-летнего  возраста и пользующийся гражданскими и политическими правами. Президент  обладает широкими полномочиями. Он утверждает законы, издает декреты, имеет право  роспуска парламента и назначения новых  выборов.

Президент республики является главой государства  и представляет национальное единство. В отношениях с Парламентом он осуществляет следующие полномочия:

1) направляет палатам парламента  послания;

3. назначает выборы новых палат и определяет день их первого заседания;

3) разрешает представлять палатам  законопроекты по инициативе  Правительства;

4) промульгирует законы, издает  декреты, имеющие силу закона, и положения;

5) может, заслушав председателей  палат, распустить их обе или  одну из них, за исключением  последних шести месяцев своего  мандата;

В предусмотренных  Конституцией случаях Президент  Италии назначает народный референдум, а в случаях, предусмотренных  законом – государственных должностных  лиц.

Президент является главнокомандующим Вооруженных  сил, председательствует в создаваемом  согласно закону Верховном совете обороны, объявляет по решению палат состояние  войны.

В отношениях с судебной властью его полномочия заключаются в председательствовании  в Высшем совете магистратуры, а  также в помиловании и смягчении  наказаний. Президент жалует знаки  отличия республики.

Никакой акт Президента не действителен без  контрасигнатуры предложившего  его министра, который и принимает  на себя за этот акт ответственность. Данное положение не является институтом, свойственным только конституционному праву Италии. Конституции зарубежных государств наделяют главу государства  свойством безответственности, юридическим  выражением которого является институт контрасигнатуры. Любой акт (указ, прокламация, приказ, ордонанс и т. д.), исходящий  от главы государства, приобретает  юридическую силу только в том  случае, если он получает скрепу (подпись) премьер-министра или соответствующего министра, к ведомству которого этот акт относится. Без такого скрепления акт главы государства ничтожен. Ответственность за этот акт несет  не глава государства, а подписавший  его министр. Таким образом, ни один акт главы государства не получит  юридической силы, если он не будет  соответствовать воле правительства.

Если  Президент не может осуществлять свои функции, его замещает председатель Сената. Если Президент умер или  ушел в отставку, председатель Палаты депутатов назначает выборы нового Президента в течении 15 дней.

Благодаря контрасигнатуре его актов Президент  не ответственен за действия, совершенные  при выполнении своих функций, за исключением государственной измены или посягательства на Конституцию. В таких случаях он предается  суду Парламентом на совместном заседании  палат абсолютным большинством голосов  его членов.

Президент Республики может, заслушав председателей  палат, распустить обе палаты или  одну из них. Он не может использовать это право в последние шесть  месяцев своих полномочий.

Таким образом, особенности конституционно-правового  статуса Президента Италии обусловлены  тем, что Италия является парламентской  республикой, и в связи с этим многие полномочия Президента ограничены парламентом Италии.

2. СТРУКТУРА, ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ И  ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА ИТАЛИИ

Структура парламента Италии является бикамеральной  и включает Палату депутатов и  Сенат.

Конституция сформулировала лишь самые общие  принципы формирования палат (ст. 56—59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное (право избирать) и пассивное (право избираться) избирательное  право при выборах в Палату депутатов закрепляется за гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от Палаты депутатов, в Сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, Президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти)¹.

В Конституции  не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную  систему, действующую при выборах  палат, что связано с запрограммированной  свободой маневра для властей.

Законы  о выборах в Палату депутатов (1957 г.) и в Сенат (1948 и 1958 гг.), действующие  по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух палат. При избрании Палаты депутатов действует  пропорциональная система, а при  избрании Сената — мажоритарная с  элементами пропорционализма. Не вдаваясь в тонкости избирательно-правовой практики, отметим ее характерные черты.

Выборы  в Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование  осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально  поданным за списки голосам. Для распределения  неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный избирательный  округ, суммирующий их по спискам  уже в масштабе всей страны.

Выборы  в Сенат проводятся по одномандатным  избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который  может быть и, как правило “связан” обязательствами по взаимному использованию  полученных голосов с кандидатами  по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта “связь” не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, — он автоматически  становится сенатором. В случае же неполучения  никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная  комиссия рассматривает “связанных”  кандидатов как список в рамках всей области и распределяет сенаторские  места пропорционально полученным этими списками голосам.

Полномочия  обеих палат длятся пять лет и  могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней легислатуры, а первое заседание  палат нового созыва должно быть проведено  не позднее, чем на 20-й день после  выборов (ст. 60—61 Конституции).

Как уже  отмечалось, статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства  — Президенту право роспуска как  парламента в целом, так и одной  из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1) невозможность создания стабильного большинства; 2) сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер; 3) непреодолимые противоречия в позициях Палаты депутатов и Сената.

Современный итальянский бикамерализм исходит  из существования двух конституционных  принципов: равенства и функциональной автономии палат. Принцип равенства  палат выводится, как правило, из положений ст. 70 (“Законодательная функция осуществляется обеими палатами”) и ст. 94 (“Правительство должно получить доверие обеих палат”): в осуществлении  важнейших, законодательной и контрольной, функций палаты равны. Впрочем, Конституция  вовсе не знает какого-либо разграничения  компетенции палат, разве что  по проверке полномочий собственных  членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то он выводится  в первую очередь из ст. 55, в которой  формулируется разделение парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совместные заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно: при избрании Президента республики (ст. 83); при принесении присяги  Президентом республики (ст. 91); при  предании суду Президента республики (ст. 90); при избрании третьей части  членов Высшего совета магистратуры (ст. 104) и Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных  членов суда над Президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат  связана не только с различным  порядком их формирования и неодинаковой численностью. Главное — двойной  контроль принимаемых решений.

В ст. 64 итальянской  Конституции записано: “Каждая палата принимает свой Регламент абсолютным большинством голосов своих членов”. Статус парламентских регламентов  в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны, это  внутренние документы органов государственной  власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной  власти, они приближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а следовательно, и законодательной  деятельности в том числе, — они  занимают положение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным  порядком законотворчества, предусмотрены  самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит “сдерживающие” положения, исключающие принятие импульсивных решений.

Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской  деятельностью, определяет сама Конституция. Так, в Конституции, не говоря уже  о принципах законодательной  деятельности парламента, затрагиваются  также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст.62), формированием руководящих  органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения  не могут быть так или иначе  обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.

Ныне  действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г. Следует  отметить, что, несмотря на автономию  палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы, и  это понятно: ни одна из палат не должна находиться в привилегированном  положении перед другой, так или  иначе препятствовать выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.

Надлежащие  организацию и функционирование палат призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).

Председатели  палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя Палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети  от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа  присутствующих во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих  турах, то председатель Сената избирается абсолютным большинством голосов в  первых трех турах и относительным  большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам  третьего тура — в четвертом.