Государство и право Италии

Это различие в порядке избрания председателей  имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель Сената замещает Президента республики во всех случаях, когда последний  не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль Президента в  Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего  большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально  предсказуемый. Следовательно, оппозиции  должно быть оставлено как можно  меньше шансов сорвать избрание той  или иной конкретной кандидатуры. Отсюда — более простая формула избрания председателя Сената. Напротив, более  важный во внутрипарламентской жизни  пост председателя палаты все же, при  наличии больших дискреционных  полномочий ограничен и составом самого парламента (Палаты депутатов), и составом бюро. Важно отметить, что, по сложившейся парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий.

В функции  председателей палат входят, прежде всего, две важнейшие конституционные  прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация Президента республики в связи с  намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы Президент  распустил палаты без согласия их председателей.

Регламенты  палат предоставляют председателям  широкие полномочия по руководству  заседаниями, обеспечению надлежащего  порядка работы самих палат, их органов  и служб. Председатель руководит  работой бюро палаты: в частности, созывает его по собственной инициативе и самостоятельно определяет повестку дня его заседаний. Членами бюро каждой палаты являются по четыре заместителя  председателя палаты, три квестора, восемь секретарей. Заместители председателей  палат не обладают самостоятельными функциями. Однако в случае отсутствия председателя роль их резко возрастает, поскольку они в порядке очередности  выполняют его функции.

Прерогативы квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседаний  и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осуществляют контроль за деятельностью  вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют расходы соответствующей  палаты, подготавливают проект ее бюджета  и отчета о его исполнении.

Секретари обеспечивают составление протокола  заседания палаты, оглашают эти протоколы, составляют, в порядке поступления  заявок, список выступающих, зачитывают по просьбе председателя поступившие  предложения и документы, проводят поименные опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения  документов палаты и стенографических отчетов и их опубликование в  должные сроки.

При палатах, для обеспечения их деятельности, предоставления необходимой помощи и информации парламентариям действуют  многочисленные службы.

Деятельность  палат парламента осуществляется через  парламентские группы и парламентские  комиссии. В парламентскую группу объединяются, как правило, представители  одной партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями. Однако понятие “парламентская группа”  более точно, поскольку возникают  и смешанные группы, а в группу, исповедующую однопартийность, могут  войти и беспартийные, и парламентарии  от партий, не получивших в парламенте достаточного для сформирования  отдельной группы представительства. Все депутаты и сенаторы должны принадлежать к группам. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов в Палате и не менее 10—в Сенате.

С помощью  взаимоотношений парламентских  групп парламент выполняет свою важнейшую политическую функцию  — посредничество между различными политическими силами с целью  выработки политического курса  страны. Группы участвуют в выполнении и других парламентских функций: прежде всего как субъекты законодательной  инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно подготовки парламентских решений и, кроме  того, посредством направления своих  членов в комиссии.

В самой  Конституции (ст. 72) предусмотрено образование  парламентских комиссий, в том  числе постоянных. Основная доля парламентской  деятельности протекает именно в  постоянных комиссиях. Комиссии, поскольку  должны отражать соотношение политических сил в палатах, образуются путем  назначения в них парламентскими группами собственных членов.

В комиссиях  создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и  двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем председатель должен быть избран абсолютным большинством голосов.

В Палате депутатов создается 14. а в Сенате — 12 постоянных комиссий, перечень которых  установлен в соответствующих регламентах.

Функции комиссий весьма разнообразны. Комиссии проводят так называемые “референтские  заседания” для изучения вопросов, по которым они должны представить  доклад палате; совещательные заседания  для обмена мнениями; законодательные  заседания для рассмотрения и  утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72 Конституции; редакционные заседания  для надлежащего оформления и  редактирования законопроекта или  его отдельных статей. Комиссии осуществляют контрольные функции, заслушивают  и обсуждают правительственные  сообщения. По вопросам, входящим одновременно в компетенцию двух и более  комиссий, они могут заседать совместно.

Согласно  ст. 70 Конституции, законодательная  функция осуществляется обеими палатами. На представление законопроекта  имеет право, прежде всего, правительство, как орган, наилучшим образом  способный оценить необходимость  тех или иных законодательных  преобразований. Правительственный  законопроект вносится в палаты разрешающим  декретом Президента республики с контрассигнацией председателя совета министров либо компетентного министра, приобретая таким образом официальную поддержку  главы государства. Правом законодательной  инициативы обладают и члены обеих  палат, выступая как в личном качестве, так и совместно с другими  парламентариями. Законопроект может быть внесен парламентской группой и комиссией. Законопроект, исходящий от парламентариев, должен сопровождаться объясняющим его главные задачи и характерные черты документом (докладом). Законопроекты по вопросам экономики и труда могут вноситься в палаты особым консультативным органом палат и правительства - Национальным советом экономики и труда.

Законодательной инициативой обладает, согласно ст. 71 Конституции, итальянский народ. Он осуществляет это право “путем внесения от имени не менее чем 50 тысяч  избирателей постатейно составленного  законопроекта”. Правом на внесение законопроекта  обладают областные советы — представительные органы областей — по вопросам, непосредственно  касающимся областей, если эти вопросы  не могут быть урегулированы законом  области.

Законопроект, прежде чем он станет законом, проходит три стадии: рассмотрение в одной  палате парламента, затем — в  другой и, наконец, промульгации Президентом  республики. Причем только на первых двух стадиях законопроект может быть отвергнут. Президент не может отказаться промульгировать одобренный палатами законопроект, однако до промульгации может потребовать его повторного рассмотрения в палатах. Это отлагательное  вето Президента преодолевается обычным  большинством голосов (ст. 74 Конституции). Если во второй палате законопроект будет  отвергнут не полностью, а частично или же в него будут внесены  изменения, то он вновь поступит в  палату, одобрившую его первоначально, но в этом случае палата ограничивается изучением и принятием решения  только лишь в отношении тех положений, которые вызвали несогласие другой палаты либо были ею внесены (изменены).

Рассмотрение  законопроектов в палате состоит  из двух стадий: стадии обсуждения его  основных направлений и стадии рассмотрения статей. Обсуждение основных направлений, как правило, носит ограниченный характер и включает выступления  докладчиков большинства и меньшинства (не более чем по 20 мин на выступление), а также выступление представителя  правительства. Прения могут быть продолжены, если ввиду важности законопроекта  еще до начала его обсуждения этого  требует председатель группы или 10 депутатов. В этом случае, как правило, собирается конференция председателей  групп, определяющая порядок выступлений, количество необходимых заседаний  и даты их проведения. В конце  обсуждения докладчики и представители  правительства могут выступить  с репликами.

В ходе обсуждения основных направлений депутатами могут  выдвигаться мотивированные резолюции, направленные против перехода к постатейному обсуждению. Обычно такие резолюции  выдвигаются при негативном мнении компетентной комиссии или при явном негативно настроенном по отношению к законопроекту большинстве. Резолюции голосуются непосредственно после окончания обсуждения основных направлений законопроекта. Принятие резолюции означает отклонение законопроекта. Если же отклоняется резолюция, то палата переходит к постатейному обсуждению и голосованию. При постатейном рассмотрении обсуждается сначала отдельная статья и затем, без ограничений, разъясняются поправки, при условии, что они предварительно, самое позднее за час до начала заседания, были внесены в рассматривавшую законопроект комиссию.

Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция (п. 3 ст. 72) предоставила палатам право  уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое “законодательное заседание”. Правда, при этом регламенты палаты депутатов и Сената (соответственно ст. 92 и ст. 35) установили исчерпывающие  перечни законопроектов, которые  не могут быть переданы в законодательное  заседание комиссий: это законопроекты  конституционного и избирательно-правового  характера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование  законодательной власти правительству, санкционирующие ратификацию международных  договоров Президентом и утверждающие бюджеты и финансовые отчеты. В  Сенате, помимо этого, не допускается  рассмотрение в законодательном  заседании комиссии законопроекта, который в силу отлагательного вето Президента поступил на повторное рассмотрение в Сенат.

Прохождение законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в  законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной  законодательной процедуры; при  этом, разумеется, сроки ее здесь  резко сокращаются, хотя формально  такого сокращения не требуется. Следует  лишь отметить, что комиссия обязана  возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения  потребуют правительство либо десятая  часть депутатов или если компетентная комиссия не согласится с мнением  запрошенной комиссии, а последняя  будет на нем настаивать. В этом случае председатель палаты официально передаст законопроект этой же или  другой компетентной комиссии для обсуждения законопроекта в референтском заседании. О законопроектах, одобренных в законодательных  заседаниях комиссий, председатель палаты извещает всех депутатов.

Ст. 76 Конституции  предусматривает делегирование  палатами своих законодательных  функций правительству. Акт делегации  принимается палатами в законодательной  форме делегирующего закона, в  котором должен быть указан круг вопросов, по которому разрешается правительственная  законодательная деятельность, принципы и критерии, которыми должно руководствоваться правительство, а также срок действия делегирующего закона. Правительство издает делегированный закон в форме законодательного декрета. Делегированию могут по желанию палат быть подвергнуты любые вопросы, за исключением тех, которые самой Конституцией отнесены к компетенции палат, а именно конституционных законов, законов по утверждению бюджета и финансового отчета и законов, санкционирующих ратификацию.

Помимо  законодательной к функциям парламента следует отнести политические функции  в узком смысле слова, контрольные  функции, юрисдикционные квазисудебные  функции, избирательные функции  и функции, связанные с самоорганизацией и внутренней деятельностью палат, то есть обеспечивающие надлежащее выполнение парламентом своих основных функций. Разумеется, это разделение функций  по группам весьма условно.

Политические  функции в узком понимании  воплощаются в такой незаконодательной  деятельности парламента, которая непосредственно  связана с формированием государственной  политики. К конституционно закрепленным политическим функциям итальянского парламента относится, например, парламентская  прерогатива по вынесению решения  о состоянии войны, на основании  которого это состояние объявляется  Президентом республики (ст. 87). Палаты могут издавать такие директивные  акты незаконодательного характера, как  резолюции, предусмотренные регламентами обеих палат, в форме которых  могут быть приняты политические заявления палат, либо политические рекомендации.

К контрольным  или контрольно-политическим парламентским  функциям относятся прерогативы  палат по осуществлению контроля над деятельностью тех или  иных институтов, прежде всего правительства  и правительственных органов. Эти  прерогативы обеспечиваются в палатах  посредством разного рода контрольных  актов парламента: резолюций доверия  и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций  по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций. Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении  контрольных функций парламента. Комиссии осуществляют контроль за законностью  нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях  порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может  привести к отставке отдельных министров  и даже кабинета в целом; а также  за подзаконностью дискредитационной  деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.