Г.В. Дегтев. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ

»

Г.В. Дегтев. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ.

 
Право и управление. XXI век, 2007, № 1.

Г.В. Дегтев

Доктор юридических наук

Отечественная правовая наука располагает уже значительным материалом по исследованию законодательного процесса в современной России.

Подводя некоторые итоги изучения конституционным правом различных аспектов законодательного процесса, можно констатировать следующее.

Во-первых, исследование законотворческого процесса достаточно активно велось в трудах, посвященных в целом деятельности Федерального Собрания РФ[1].

Во-вторых, достаточно подробно эти проблемы рассматривались в трудах, посвященных парламентскому праву[2].

В-третьих, появилось немало работ по самому законотворческому процессу[3]. В них убедительно рассказывается о том, что для обеспечения эффективности законодательного процесса важны не только основные элементы процедуры, но и их сочетание с иными составляющими организации законодательной работы и существенными условиями этой работы, а также конкретные приемы выполнения отдельных действий.

Российская законодательная процедура во многом сходна с законодательными процедурами других стран. Разумеется, результаты законодательной деятельности в зарубежных странах не идеальны. Кроме того, условия законодательной деятельности в России существенно отличаются от условий работы законодателей во Франции, Германии, Испании и других стран. Но в организации законодательной работы в этих странах есть целый ряд приемов и решений, которые могут оказаться приемлемыми и целесообразными и в нашей стране. Вот поэтому и интересны работы, посвященные изучению законодательного процесса в других странах[4].

Особого внимания заслуживают работы, в которых исследована законодательная техника. Новым в них является признание ее как важного фактора оптимизации законотворчества и эффективности законодательства[5]. Обстоятельно изучаются проблемы качества закона, его соответствия стандартам и правилам законодательной техники, нормативно-правовым требованиям[6].

В последние годы появился ряд серьезных исследований о роли Президента РФ в законодательном процессе[7].

Отдельного внимания заслуживают исследования правовой природы актов Президента[8].

В то же время ряд аспектов законодательного процесса остается недостаточно исследованным. Речь идет, в частности, о взаимодействии Президента РФ в законодательном процессе с другими субъектами.

Взаимодействие Президента РФ с Государственной Думой в законодательном процессе. Согласно пункту «д» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ «подписывает и обнародует федеральные законы». Эта важная функция и определяет место Президента РФ в законодательном процессе и его взаимодействие с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

В Конституции РФ недостаточно правовых норм, регулирующих порядок, формы и методы взаимодействия Государственной Думы с Президентом РФ в процессе законотворчества.

Статьей 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ лишь определяется порядок рассмотрения Президентом РФ принятого Государственной Думой федерального закона и процедуры федеральных органов государственной власти в случае его отклонения Президентом РФ. При возникновении разногласий в процессе законотворчества между Государственной Думой и Президентом РФ правовой основой создания согласительных комиссий становится содержание ч. 2 ст. 80 Конституции.

Глава 15 Регламента Государственной Думы полностью посвящена регламентации порядка повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом РФ.

Учитывая важность укрепления взаимодействия с Президентом РФ, как федеральным органом государственной власти, принимающим окончательное решение о вводе принятого закона в действие, Государственная Дума предусмотрела в своем Регламенте возможность непосредственного участия представителя Президента РФ в рабочих группах по рассмотрению законопроекта (п. 5 ст. 118) и в обсуждении законопроекта в комитетах Государственной Думы (ст. 113).

Хотя в Регламенте Государственной Думы отсутствует норма, согласно которой законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, должен направляться для сведения Президенту РФ, он фактически поступает Президенту РФ после первого чтения для ознакомления и высказывания суждений и замечаний через своего представителя в Государственной Думе. Последнее закрепляется ст. 120 Регламента Государственной Думы, согласно которому «поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы».

Статья 121 Регламента Государственной Думы дает право лицам, внесшим поправки в законопроект, уточнять их в ходе обсуждения в комитете.

Комитет Государственной Думы направляет законопроект, подготовленный ко второму чтению, с таблицами поправок к нему, принятых либо рекомендованных комитетом к отклонению, Президенту РФ (ст. 122 Регламента Государственной Думы).

В соответствии со ст. 123 Регламента Государственной Думы полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании выступает после выступления представителя комитета в начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе. Глава 15 Регламента Государственной Думы регламентирует порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. В указанной главе также заложены основы конструктивного взаимодействия с президентской стороной.

Президент, со своей стороны, понимая исключительную важность подготовки качественного закона и обеспечения с этой целью взаимодействия с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ подписал ряд указов, посвященных своему взаимодействию в законодательном процессе с другими субъектами[9]. Наиболее основательно вопросы взаимодействия прописаны в Указе Президента от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе»[10].

Положение регламентирует порядок разработки проектов федеральных законов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ. Обращает на себя внимание и тот факт, который придается Главному государственно-правовому управлению Президента РФ в подготовке проекта закона. В п. 7 Положения записано: «Окончательный текст законопроекта, планируемого к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента Российской Федерации готовится Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации».

Главное государственно-правовое управление Президента РФ участвует в предварительном согласовании поправок и предложений к законопроектам при рассмотрении их в комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания. Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ представляют Президенту РФ поправки и предложения к законопроектам, которые они считают возможным принять с соответствующим обоснованием (п. 10).

Согласно п. 11 Положения законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту РФ в соответствии с постановлением Государственной Думы на заключение, передаются Канцелярией Президента РФ в Главное государственно-правовое управление Президента РФ для подготовки предложений Президента РФ. Главному государственно-правовому управлению Президента РФ направляют свои замечания на законопроект помощники Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ. Законопроекты, направленные Президенту РФ Советом Государственной Думы, а также комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ, передаются Канцелярией Президента РФ в Главное государственно-правовое управление Президента РФ для учета.

В Положении подробно регламентируется работа полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации. Им предоставлены широкие полномочия проводить консультации с руководством палат Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями, а также фракциями и депутатскими группами, согласовывать сроки и порядок рассмотрения в комитетах и комиссиях, на заседаниях палат законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также внесенных им замечаний и предложений к рассматриваемым Государственной Думой законопроектам, запрашивать дополнительно информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента РФ (п. 13).

Пунктом 14 Положения предусмотрено в период между принятием закона Государственной Думой и одобрением его Советом Федерации обобщение Главным государственно-правовым управлением Президента РФ всех предложений по закону, направленных для одобрения в Совет Федерации от помощников Президента и подразделений Администрации Президента.

Согласно п. 16 Положения федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, поступивший Президенту РФ для подписания и обнародования, направляется Канцелярией Президента РФ в Государственно-правовое управление Президента РФ для подготовки предложений Президента РФ о подписании и обнародовании федерального закона или его отклонении.

Роль Главного государственно-право-вого управления Президента РФ в судьбе закона исключительно велика. Именно это подразделение Администрации Президента РФ рекомендует Президенту принять или отклонить федеральный закон.

В случае отклонения Президентом РФ закона, он излагает свою позицию в письме в Государственную Думу. Далее, в п. 18, 19 и 21 Положения подробно описываются действия полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе по выработке согласованной редакции законопроекта. Согласованная редакция законопроекта визируется в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, которое направляет законопроект с обоснованием Президенту РФ.

Казалось бы, нормативными актами Государственной Думы и Президента РФ сняты все препятствия для конструктивной совместной работы двух федеральных органов государственной власти в законодательном процессе. Однако президентская сторона редко вносит в Государственную Думу свои предложения по изменению или дополнению законопроекта, прошедшего первое чтение в Государственной Думе. Конечно, Президент имеет право вносить и не вносить поправки в законопроект после первого чтения, реализовывать или не реализовывать заявки на законопроект, но ведь речь идет о совместной работе с наименьшими издержками.

Особый тип взаимодействия Президента и Государственной Думы связан с отклонением Президентом ряда принятых в Думе законов.

Все президентские основания отклонения законов можно условно разделить на две группы: основания, отражающие несогласие Президента РФ с принятым законом или с какими-то из его положений, и основания правового характера, начиная от противоречий Конституции РФ и заканчивая нарушениями правил законодательной техники.

При этом следует отметить, что ситуация с отклонением законов находится в динамике. Положительной тенденцией является то, что доля оснований правового характера, по которым Президент РФ отклоняет принятые законы, со временем уменьшается.

Цифры, как ничто другое, беспристрастно показывают состояние дел с отклонением принятых законов и позволяют даже путем несложного анализа сделать конструктивные выводы. Например, видно, что естественное желание и стремление завершить очередную сессию «без хвостов» и естественная при этом спешка приводят в конечном итоге к тому, что в следующей сессии приходится снова возвращаться к принятым законам, которые были отклонены. Более половины всех решений о принятии законов в ходе осенней сессии, на которые последовали отклонения, приходятся на декабрь.

Полнота анализа обстоятельств, связанных с отклонением принимаемых Государственной Думой законов, зависит от полноты всевозможных данных, имеющих отношение к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам, а затем принятым, но отклоненным законам. Эти данные на каждом этапе прохождения законопроектов в Государственной Думе фиксируются в разных документах различных подразделений Аппарата Государственной Думы, поэтому их обобщение является не таким простым делом, как может показаться на первый взгляд.

В связи с этим представляется целесообразным при внесении законопроекта в Государственную Думу заводить на него учетную карту, в которой отмечать все этапы прохождения законопроекта, наименование ответственного комитета по законопроекту, фамилии инициатора и автора (руководителя группы разработчиков) законопроекта, работников Аппарата Государственной Думы, ответственных за подготовку законопроекта в Государственной Думе, сведения о том, кто и когда представлял на законопроект заключения или экспертизы, другие данные, которые могут быть полезными для анализа причин отклонения принятых Государственной Думой законов. Такая электронная учетная карта сейчас делается в Думе в рамках Автоматизированной системы организации законотворческой деятельности (АСОЗД).

Определенные меры по совершенствованию взаимодействия Президента с Федеральным Собранием в законодательном процессе принимаются и Администрацией Президента.

Роль Указов Президента РФ в правовом регулировании общественных отношений. Роль правовых актов Президента обусловлена прежде всего его конституционным статусом и компетенцией. Президент не институирован как законодательный орган, поэтому его правовые акты органично встроены в правовую систему вслед за Конституцией и федеральными законами.

Статья 90 Конституции РФ предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. В зависимости от полномочий издаются как нормативные указы, так и указы, имеющие индивидуального адресата. К числу ненормативных указов относятся, например, многочисленные акты персонального характера (кадровые назначения, награждения, помилования и т.п.). Они вписываются в конституционные формулы (ст. 83, 89 и др.) «награждает государственными наградами», «назначает судей федеральных судов», «назначает и отзывает» дипломатических представителей.