Г.В. Дегтев. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ

По сложившейся практике и согласно п. 3 распоряжения Президента РФ от 05.02.1993 № 85 «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации»[11] в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и Администрации Президента, о приобретении гражданства, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении классных чинов, почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, помиловании.

Но обычно указами оформляются решения нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение.

Преимущественно указами Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти, в первую очередь это касается органов исполнительной власти. Координация деятельности всех ветвей государственной власти на федеральном уровне, как правило, требует принятия нормативных указов. Указами оформляются решения по стратегическим вопросам экономического и социального развития, вытекающие из функции Президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Указами утверждаются различного рода президентские программы, доктрины, концепции, основные направления развития отдельных отраслей экономики и другие аналогичные документы.

Путем издания нормативных указов осуществляется также восполнение пробелов в законодательном регулировании. Такая практика, основанная преимущественно на президентской доктрине и решениях Конституционного Суда, вызвала неоднозначную оценку в правовой литературе.

В отличие от указов распоряжения не должны содержать предписаний нормативного характера. В принципе они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам.

На практике такая градация президентских актов соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, в частности Ассамблеи общественного согласия, Общероссийского конгресса по правовой реформе. В то же время ряд распоряжений содержит правовые нормы. Кстати, упомянутое распоряжение от 05.02.1993 включает нормативные положения.

В одном из проектов поправок к Конституции России, подготовленном в фонде «Индем», предпринята попытка дать исчерпывающий перечень вопросов, по которым могут издаваться распоряжения. К ним отнесены «вопросы организации деятельности Администрации Президента». Данная формулировка носит слишком общий характер и фактически расширяет сферу распоряжений. В то же время неясно, могут ли по проектируемой трактовке издаваться указы по вопросам организации деятельности Администрации, когда речь идет о статусе этого органа и его полномочиях (например, Положение об Администрации Президента). На наш взгляд, такие основополагающие решения, имеющие нормативное значение, предпочтительнее оформлять указами, а не распоряжениями Президента.

Для характеристики юридической природы правовых актов Президента определяющими критериями могут быть признаны:

1) подзаконность  этих актов, бесспорный приоритет  федеральных законов над указами  и распоряжениями главы государства;

2) их обязательность  для исполнения на всей территории РФ. Особое значение это имеет для федерального Правительства. Указы и распоряжения Президента не только обязательны для Правительства, они имеют правообразующее начало как основание для издания Правительством нормативных постановлений. На основании и во исполнение их Правительство издает значительное число своих постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции РФ);

3) единоличный характер  принятия Президентом указов  и распоряжений. Для них не  требуется контрассигнации Правительством.

Правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Согласно Конституции РФ только два вида издаваемых им указов — о введении военного положения и введении чрезвычайного положения — требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102, ч. 1, п. «б» и «в»);

4) деление указов и распоряжений по юридической силе с учетом двойственной природы статуса Президента. По содержанию полномочий, функций и задач, выполняемых Президентом, можно разграничивать его решения на акты, типичные для главы государства, и акты, присущие главе исполнительной власти в той области, где он осуществляет непосредственное руководство. Президентские указы, относящиеся к функциям исполнительной власти, носят безусловно подзаконный характер, а на практике по многим позициям они дублируют акты федерального Правительства.

Исходя из основных направлений правотворческой деятельности главы государства, можно выделить три группы указов.

Первая группа — указы в целях реализации конституционной компетенции Президента. К ним, как отмечалось выше, относится реализация полномочий в области обороны и внешней политики, помилования и гражданства. Указами традиционно стали утверждаться концепция национальной безопасности, военная доктрина, структура федеральных органов исполнительной власти, состав Правительства. Сомнений относительно правомерности таких указов у правоведов не возникает, они принимаются на основании конкретных конституционных полномочий Президента.

Вторая группа включает значительный массив нормативных указов, принимаемых во исполнение федеральных законов, с целью реализации и детализации отдельных положений законов. На наш взгляд, Президент вправе по своей инициативе принимать меры к исполнению законов, в том числе издавая указы, определяющие порядок реализации отдельных положений закона либо контроля за их выполнением. Федеральные законы, особенно в тех областях общественных отношений, где затрагиваются предметы ведения Президента, содержат отсылки к компетенции Президента либо к актам, которые им принимаются для обеспечения выполнения соответствующих норм федерального закона.

В третью группу можно включить указы, содержащие положения, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами. В первую очередь это указы, принятые в период с 21 сентября по 12 декабря 1993 г.: «О поэтапном развитии конституционной реформы», «О федеральных органах власти», «О выборах депутатов Государственной Думы», которые противоречили действовавшей тогда Конституции 1978 г. Несколько позднее (14 июня 1994 г.) был принят Указ Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в котором наряду с позитивными мерами, направленными на решительную борьбу с мафиозными структурами, имелись положения, нарушающие конституционные права личности. 17 сентября 1994 г. был принят Указ «О государственной пошлине», в котором устанавливались иные ставки пошлины по арбитражным делам, чем те, которые были утверждены действующим Законом РФ «О государственной пошлине». Вместе с тем наличие в этих указах предписания о действии новых норм «впредь до принятия федерального закона», хотя и имеет определенное положительное значение (в части ограничения срока их действия), «не придает» им легитимности. Такие указы в принципе должны быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Заметим, однако, что Конституционный Суд счел временный характер таких указов серьезным аргументом в пользу их издания.

Одной из разновидностей «законозамещающих» указов являются указы, которые внешне не противоречат Конституции и конкретным федеральным законам, но принимаются по предметам ведения законодательного органа. Такого рода указы восполняют законодательные пробелы, которых в первые годы после принятия Конституции 1993 г. было немало. Так, не дожидаясь окончательных результатов обсуждения депутатами законопроекта о путях проведения второго, «послеваучерного» этапа приватизации, Президент принял указ на эту же тему. Наиболее типичными в этом отношении являются нормативные указы о государственных наградах и почетных званиях, в том числе об учреждении орденов, о праздничных днях, а также о порядке опубликования и вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания.

Несколько слов о динамике «указного» правотворчества. Первый год деятельности Президента России не был насыщен принятием нормативных указов. Полномочия, закрепленные за главой исполнительной власти, не предоставляли ему широких возможностей для радикального обновления законодательства. Кардинальное изменение в «указной» практике началось после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов дал Президенту дополнительные полномочия по самостоятельному изданию указов нормативного (а по сути законодательного) характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной и таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по решению вопросов реорганизации структуры высших исполнительных органов государственной власти, компетенции и порядка формирования деятельности исполнительных органов.

Главная цель такого решения заключалась в том, чтобы своевременно обеспечить правовое регулирование новых отношений, возникающих в рыночной экономике, а также восполнить вакуум власти, который образовался в результате прекращения деятельности союзных органов.

Но делегирование полномочий превратилось в постепенное вытеснение законов актами Президента. Намеченный упомянутым постановлением Съезда механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета и его Президиума практически не действовал, поскольку эти органы не успевали отслеживать принимаемые Президентом законозаменяющие указы из-за их многочисленности. Указы стали доминировать в новом российском законодательстве и заняли ведущее положение в регулировании общественных отношений.

В период делегирования законодательных полномочий (т.е. за один год) Президент принял 340 указов (не считая указов индивидуального характера), причем 75% из них — нормативных, тогда как за этот же период Верховным Советом было принято лишь 89 законов. Учитывая законодательный характер большинства нормативных указов, можно сделать вывод о постепенном (начиная с 1992 г.) превращении российского права в право «указное». Даже после 1 декабря 1992 г., когда срок делегирования дополнительных полномочий Президенту истек, «указной бум» не только не прекратился, но еще более усилился и приобрел необратимый характер. В последующие годы (вплоть до 1998 г.) количество нормативных указов неизменно увеличивалось. Президент, как и прежде, принимал указы законодательного характера, в том числе в дополнение и даже в отступление от действующих законов.

Насыщенность указами нового российского законодательства невольно рождает ощущение, будто бы Конституцией или специальным федеральным законом Президенту делегированы законодательные полномочия. Но таких норм в Конституции нет. Между тем практика законодательного «указотворчества» постепенно упрочила свои позиции, получила широкое развитие и без делегирования Президенту законодательных полномочий. После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ такие полномочия стали искать в статусе Президента и практической необходимости своевременно заполнять «бреши» в законодательном регулировании. Конечно, последний довод относится к целесообразности, а не правомерности.

С увеличением числа федеральных законов границы нормотворчества Президента сузились, и часть указов утратила силу полностью или частично. В тех областях, где полномочия Президента весьма значительны, принятие федеральных законов привело лишь к частичной отмене указов. Например, в связи с новым Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» Президент внес изменения в 22 указа, хотя ни один из них не был отменен полностью.

Наряду с сужением нормотворческой сферы деятельности Президента последствия принятия федеральных законов могут быть и иными. Ряд федеральных законов содержит положения, расширяющие полномочия Президента. Так, в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а Правительство лишь координирует деятельность указанных органов. Тем самым Закон существенно расширяет конституционные полномочия Президента, возложив на него непосредственное руководство ключевыми министерствами и ведомствами так называемого силового блока, а также МИДом России, Минюстом России и другими органами фактически через голову Правительства, координационная функция которого в этих условиях приобретает символическое значение. В юридической литературе неоднократно высказывались предложения о передаче таких федеральных органов из непосредственного подчинения Президенту в прямое ведение федерального Правительства.

Пик «указного» нормотворчества пришелся на 1993—1995 гг., в 1996 г. наступила определенная стабилизация, а затем произошел некоторый спад.

Заметно уменьшилось число нормативных указов в 1999 г. Внешне, по количественным показателям, «конвейер» по изданию указов работал в прежнем ритме, но «готовая продукция» — указы — стала традиционной, обеспечивающей в основном классические функции, которые Президенту надо выполнять в любом государстве, независимо от состояния здоровья: акты об организации исполнительной власти, о награждении, помиловании, присвоении высших воинских и других специальных званий и т.д.

Как можно оценить эту тенденцию?

Учитывая принятие основных федеральных законов, необходимых для экономики страны, снижение удельного веса «указного права» в последние годы следует рассматривать в целом как позитивное явление.

Современный опыт указного правотворчества становится понятнее, если сравнивать его с исторической практикой, в частности, с дореволюционной российской. К числу основных дефектов указов — как в начале ХХ в., так и в настоящее время — отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности.