Г.В. Дегтев. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ

Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции — а) верховного управления — права опубликования законов, права помилования, «пожалования орденов и титулов», назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, — определяемыми Конституцией, «лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой». Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно «не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению… Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом». Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд РФ.

Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегирования указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства.

При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что «обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства» В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). «Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона…»

Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые «сдержки и противовесы» их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г., «в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства.

Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина широкой сферы указного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначала речь шла о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда, ее объяснили новым статусом Президента (ст. 80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через эту систему свой политический курс. Таким образом, «судьбоносные» указы законодательного характера 90-х гг. принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса «указным» вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова — нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными — явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом путем 
отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов. Необходимость «опережающего нормотворчества» Президента мотивировалась Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы»[12]. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов.

К тому же в результате подобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом — фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел — это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст. 80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов.

© МГИМО, 2008

© Г.В. Дегтев, 2007

[1] См.: Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. — М., 1998; его же. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: спец.: Конституционное право. Муниципальное право. — М., 2000;Гранкин И.В. Парламент России. — М., 2001; Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. ¾ 1997. — № 3.

[2] См.: Очерки парламентского права./ Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 1993; Парламентское право России/ Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М., 1999;Любимов А.П. Парламентское право России: основные источники. ¾ СПб, 1997; его же.Парламентское право. — М., 2002.

[3] См.: Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. ¾1979. — № 5; Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды ИЗИСП. — М., 1993. — № 53; Как готовить законы (научно-практичес-кое пособие) — М., 1993; Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. — М., 1993; Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. ¾ Смоленск, 1995; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. — М., 1997; Керимов Д.А.Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. — М., 1998; Пиголкин А.С., Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.А.; Прохоров М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Российская юстиция. ¾ 1997. — № 12; Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000; Сравнительный опыт организации законодательной деятельности. Аналитический обзор. — М., 2000; Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе.— М., 2001; Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. — М., 2001; Обеспечение деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. — М., 2003.

[4] См.: например, Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. ¾ Т. 1, 2. — М., 1995; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. — М., 1981 и др.

[5] См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. ¾ 1987. — № 7; Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Т. 2. Теория права. Гл. VIII “Законодательная техника”. — М., 1998. ¾ C. 174—176.

[6] См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. ¾ Иркутск, 1998. ¾ С. 16—23; Законодательная техника: научно-практическое пособие. — М., 2000 и др.

[7] Волошенко И.Л. Президент РФ: некоторые аспекты участия в законодательном процессе // Актуальные проблемы государства и права в современный период: Сб. статей / Под ред. В.Ф. Воловича. Ч. 1. ¾ Томск, 1998; Звягин Ю.Г. Право безотлагательного вето Президента — на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. ¾ 1998. — № 6; Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. ¾ 1997. — № 11;Котенков А.А. Имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральные законы, направленные ему для подписания // Государство и право. ¾ 1998. — № 9; Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1998; Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. — М., 1999.

[8] Авакьян С.А. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. ¾ 1994. ¾ 20 янв.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. — Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. ¾ 1998. — № 1; Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. ¾ Саратов, 1999; Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации // Юрист. ¾ 2000. — № 5; Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. ¾ 2001. — № 10; Лучин В.О. Указ — источник права // Юридический мир. ¾ 1998. — № 1; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. — М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. ¾ 1997. — № 2; Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. ¾2000. — № 12; Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 г. // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды. Вып. 53. — М., 1993.

[9] Указ Президента РФ от 14.01.1993 «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» // СЗ РФ. ¾ 1993. — № 3. ¾ Ст. 170; № 41. ¾ Ст. 3919; Указ Президента РФ от 10.06.1994 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. ¾1994. — № 7. ¾ Ст. 697; 2001. — № 49. ¾ Ст. 4611; Указ Президента РФ от 03.12.1994 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации», «Положением об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации») // СЗ РФ. ¾ 1994. — № 32. ¾ Ст. 3337; 2004. — № 22. ¾ Ст. 2147.

[10] СЗ РФ. ¾ 1996. ¾ № 16. ¾ Ст. 1842; 1997, № 20. ¾ Ст. 2238; № 41. ¾ Ст. 4680.

[11] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. ¾ 1993. ¾ № 7. ¾ Ст. 598.

[12] О действенности государственной власти в России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 1995.