Характеристика полномочий Государственной Думы и Совета Федерации

 

 

 Содержание

 

Введение

 

Последние почти двадцать лет в России происходит активное становление новой системы органов государственной власти, форм их взаимоотношений и деятельности. Особенность всей создающейся системы государственной власти России заключается в том, что она строится на новых для нашей страны принципах общественного устройства. В частности, Российская Федерации провозглашена демократическим правовым государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Система органов государственной власти основана на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые являются самостоятельными. При этом структура органов государственной власти выстроена таким образом, чтобы обеспечить необходимый баланс между всеми ветвями власти, не допускающий узурпацию власти каким-либо одним государственным органом. Вместе с тем, представляется, что оптимальная модель системы органов государственной власти в современной России еще не найдена. Это обусловлено как сравнительно небольшим временным отрезком, в течение которого осуществляется государственное строительство, отвечающее реалиям настоящего времени, так и отсутствием исторического опыта развития Российской государственности на основе современных демократических принципов.

Одним из ключевых направлений, воплощающих в жизнь провозглашенные Конституцией РФ принципы общественного устройства, является становление и развитие институтов парламентаризма. Этим объясняется интерес к изучению правового положения Федерального Собрания РФ, в том числе его полномочий, отражающих место российского парламента в системе иных органов власти. 

Цель работы - дать характеристику полномочий Государственной Думы и Совета Федерации.

Задачи работы:

исследовать понятие полномочий Федерального Собрания РФ;

классифицировать полномочия Федерального Собрания РФ;

проанализировать содержание законодательных и представительных полномочий Федерального Собрания РФ;

изучить содержание контрольных полномочий Федерального Собрания РФ;

раскрыть содержание полномочий, составляющих специальную компетенцию Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

охарактеризовать содержание полномочий, составляющих специальную компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

 

 

1. Понятие и классификация полномочий Федерального Собрания РФ

1.1. Понятие полномочий Федерального Собрания РФ

 

Федеральное Собрание РФ рассматривается в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ как один из органов, осуществляющих государственную власть в России1. Согласно теории права обязательным признаком любого государственного органа является наличие властных полномочий. Таким образом, полномочия Федерального Собрания являются неотъемлемым элементом его конституционно-правового статуса.

Парламентские полномочия являются составной частью понятия «парламентская компетенция», которая представляет собой совокупность полномочий парламента. В связи с этим для уяснения понятия полномочий Федерального Собрания необходимо определить содержание более емкого понятия «парламентская компетенция». В качестве компетенционных элементов любого государственного органа в литературе называют, во-первых, предметы ведения как юридически-определенные сферы и объекты воздействия. Любой государственный орган, всякое должностное лицо действуют и проявляют себя в определенной сфере общественных отношений. Данная сфера должна иметь законодательно определенные пространственные, временные и субъектные границы. Таким образом, предметы ведения указывают на возможности того или иного государственного органа или должностного лица, круг вопросов, которые им предстоит решать. Второй элемент компетенции – властные полномочия. Каждый государственный орган принимает участие в выработке и выражении государственной воли. При этом степень такого участия определяется правом. Государственная власть всегда осуществляется через полномочия конкретных государственных органов. Применительно к ним термин «полномочие» означает предоставление права на ведение какой-либо деятельности. Наличие у государственного органа определенных прав предполагает наличие и соответствующих обязанностей. Государство, передавая тому или иному органу определенные права для решения конкретных вопросов, одновременно возлагает на него соответствующие обязанности, которые не всегда прямо и конкретно закреплены в нормативно-правовых актах.

Наряду с терминами «парламентская компетенция», «парламентские полномочия» в литературе встречается понятие «парламентские функции». М.В. Баглай определяет соотношение понятий «парламентская компетенция», «парламентские полномочия» и «парламентские функции» следующим образом: «компетенция парламента – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти»2. Таким образом, автор рассматривает функции парламента как структурный элемент парламентской компетенции.

Функции Федерального Собрания представляют собой основные направления его деятельности, отражающие его предназначение, и тесно связаны с его полномочиями. Назначение Федерального Собрания как органа государственной власти в общем виде раскрывается в ст. 94 Конституции РФ, которая характеризует Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган. В первом из названных качеств Федеральное Собрание выступает как выразитель интересов и воли граждан РФ. Вторая конституционная характеристика данного органа власти предполагает, что Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы.

Таким образом, полномочия Федерального Собрания показывают его возможности осуществлять государственную власть и выражаются в предоставлении определенного объема прав на совершение властных действий. При этом объем полномочий Федерального Собрания раскрывают его предназначение в системе органов государственной власти, то есть его функции. Парламентские полномочия, парламентские функции, наряду с предметами его ведения являются структурными элементами более емкого собирательного понятия – парламентская компетенция.

1.2. Классификация полномочий Федерального Собрания РФ

 

Федеральное Собрание характеризуется в литературе как сложный многофункциональный механизм, имеющий разнообразные связи и отношения с другими государственными и общественными институтами3. Такая характеристика российского парламента предполагает наделение его разнообразными полномочиями, которые могут быть классифицированы по нескольким критериям.

Так, по форме правового закрепления полномочия парламента могут быть разделены на конституционные, законодательные и регламентные. Первые прямо предусматриваются Конституцией РФ. Например, назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности, объявление амнистии. Законодательные полномочия находят отражение в системе федерального законодательства. Так, согласно ч. 4 ст. 21 Федерального закона от 12.06.2002 г. Совет Федерации назначает пять членов состава Центральной избирательной комиссии РФ4. Регламентные полномочия получают правовое закрепление в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Так, ст. 81 Регламента Совета Федерации предусматривает его право направлять парламентские запросы, в том числе Председателю Правительства РФ, его членам, Генеральному прокурору РФ и так далее5. 

В зависимости от направлений деятельности полномочия российского парламента могут быть классифицированы на внутригосударственные и внешнегосударственные. К внутригосударственным полномочиям можно отнести полномочия, связанные с осуществлением парламентского контроля, полномочия по формированию органов государственной власти, принятие законов, касающихся внутренней жизни страны. Внешнегосударственные полномочия Федерального Собрания включают в себя ратификацию международных договоров, консультации по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Кроме того, палаты Федерального Собрания принимают участие в деятельности международных парламентских организаций – Межпарламентских Ассамблеях государств – участников СНГ, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Межпарламентского союза.

Критерием классификации полномочий Федерального Собрания является и характер выполняемых функций. Парламентам любых государств свойственно выполнение трех классических функций: принятие законов, в том числе утверждение государственного бюджета, представительская функция и осуществление контроля за исполнительной властью6. В соответствии с этим различают полномочия Федерального Собрания в законотворческой сфере, полномочия, направленные на осуществление представительской функции и полномочия, связанные с осуществлением контроля за исполнительной властью.

 

2. Общая компетенция Федерального Собрания РФ

2.1. Законодательные и представительные полномочия Федерального Собрания РФ

 

Общую компетенцию Федерального Собрания составляет совокупность его полномочий по реализации возложенных на данный орган законодательных, представительских и контрольных функций.

Законодательная функция российского парламента является наиболее важной и объемной по своему значению и содержанию, в рамках которой формируется правовая система государства. Смысл законодательной деятельности состоит в подготовке и принятии законов, которые либо прямо предусмотрены Основным законом либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни. Содержание законодательной функции составляют такие полномочия Федерального Собрания как право законодательной инициативы, обсуждение и принятие законопроекта Государственной Думой, обсуждение и одобрение принятого закона Советом Федерации, направление принятого закона для подписания Президенту РФ.

При характеристике законодательных полномочий Федерального Собрания важное значение приобретает вопрос о его предметной компетенции, то есть круге тех вопросов, по которым российский парламент вправе принимать законы. Стоит отметить, что в России предметная законодательная компетенция парламента конституционно в полном объеме не установлена. Ст. 71, 72 Конституции РФ задают лишь ориентиры определения такой компетенции, перечисляя вопросы ведения РФ и ее субъектов. При этом, как справедливо замечает М.В. Баглай, понятия «ведение РФ» и совместное ведение РФ и ее субъектов» шире предметной компетенции Федерального Собрания, поскольку правовое регулирование по предметам ведения РФ и совместного ведения осуществляют и иные федеральные органы государственной власти7. Таким образом, Федеральное Собрание вправе принимать законы по любым вопросам, перечисленным в ст. 71, 72 Конституции РФ, при условии, что эти вопросы не входят в компетенцию других органов власти.

Другим ориентиром определения предметной законодательной компетенцией российского парламента служат те статьи Конституции РФ, которые прямо предписывают принятие конкретного закона. Так, Основной закон Российского государства предусматривает принятие федеральных конституционных законов о чрезвычайном и военном положении, о референдуме, об Уполномоченном по правам человека, о Правительстве, а также федеральных законов о гражданстве, государственной тайне, условиях и порядке пользования землей, способах разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров и так далее.

Характеризуя предметную компетенцию российского парламента, необходимо учитывать, что ее реализация палатами Федерального собрания несколько отличается. Так, Совет Федерации по общему правилу не обязан рассматривать принятые Государственной Думой законы. Последние согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ считаются одобренными Советом Федерации, если они не были рассмотрены верхней палатой в течение 14 дней. Исключение составляют законы, принятые по вопросам, предусмотренным ст. 106 Конституции РФ, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации.

Стоит отметить, что Федеральное Собрание РФ достаточно активно реализует предоставленные ему законотворческие полномочия. Так, в период с 2004 по 2007 год было принято 1076 законов, в период с 2008 года и по настоящее время – 1089 законов8. Анализ законотворческой деятельности российского парламента свидетельствует о безусловных достижениях в данной сфере. За период его работы были приняты почте все предусмотренные Конституцией РФ федеральные конституционные законы, а также такие значимые законодательные акты как Гражданский, Уголовный, Трудовой, Семейный, Земельный кодексы, обновлено процессуальное законодательство.

Однако, при реализации Федеральным Собранием законодательных полномочий имеются и негативные стороны. Так, актуальной для России остается проблема качества принимаемых законов. В российской правовой системе до настоящего времени не изжиты такие явления как несовершенство, пробельность, коллизионность, избыточность правового регулирования. Идея взаимосвязи качества закона, качества власти, эффективности управления и качества жизни населения положена в основу Доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства РФ» за 2008 г. В данном Докладе названо три основных принципа совершенствования качества законодательства. Во-первых, гармонизация законодательства по следующим направлениям: федерального и регионального законодательства; в разрезе отраслей и предметных областей применения; в рамках международных структур. Во-вторых, глобализация как системный процесс интеграции и унификации норм законодательства общепризнанных принципов и всемирных ценностей в различных отраслях: экономической, политической, социальной культурной. В-третьих, гуманизация как обеспечение благосостояния для всех людей, создание условий для самореализации и совершенствования каждого человека9.