Характеристика полномочий Государственной Думы и Совета Федерации

Другая проблема связана с принятием так называемых асоциальных законов, не соответствующих предназначению России как социального государства. Законодательная власть, как отмечает С.А. Глотов, «принимая «автогражданку», № 122-ФЗ «О монетизации льгот», 13 процентный подоходный налог для богатых и бедных и т.д. зачастую становится источником социальной опасности в обществе»10. 

Представительная функция Федерального Собрания призвана выражать волю народа. При этом в литературе подчеркивается, что представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. «Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого народовластия, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов»11. Такой подход разделяется и Конституционным Судом РФ, который в п. 2 мотивировочной части Постановления от 12.04.1995 г. подчеркнул, что в своей организации и деятельности Государственная Дума и Совет Федерации «призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»12.

Осуществление Федеральным Собранием представительской функции предполагает обязанность парламентариев поддерживать тесные отношения с избирателями. Важное значение для реализации данной обязанности имеет работа с обращениями граждан, основы правового регулирования которой заложены Федеральным законом от 02.05.2006 г.13. Данным законом устанавливаются обязанности государственного органа принимать к рассмотрению поступившие в соответствии с их компетенцией обращения граждан, обеспечивать их объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение, принимать меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, давать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В соответствии со ст. 77.1. Регламента Государственной Думы14 и ст. 12.1. Регламента Совета Федерации помимо работы с обращениями парламентарии ведут и личный прием граждан. На официальных сайтах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотрена возможность направления обращений в электронной форме. Сотрудники аппарата Федерального Собрания периодически готовят аналитические обзоры, информационные справки, статистические отчеты по рассмотренным обращениям. Таким образом, работа с обращениями граждан позволяет не только устранить нарушения прав конкретного гражданина, но также выявить проблемы, вызывающие недовольство большей части населения.

Другой аспект представительской функции парламента – отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в законах, постановлениях палат Федерального Собрания, иных действиях данного органа. Например, позиции депутатов, фракций, комитетов, парламента в целом по актуальным внутренним и международным проблемам, официальные оценки парламентом тех или иных явлений государственной и общественной жизни.

Таким образом, законодательная и представительная функции Федерального Собрания оказывают существенное влияние на правовой статус данного органа государственной власти, определяя его место в системе разделения властей, и наделяя разнообразными полномочиями. При этом, реализация российским парламентом законодательных и представительных полномочий нуждается в совершенствовании, что будет способствовать повышению эффективности функционирования данного органа власти.

Содержание контрольной деятельности парламента составляют соблюдение и исполнение принятых им законов, осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти, представление и защита интересов населения всей страны. Контрольные полномочия парламентов по-разному проявляются в мировой практике, что связано с особенностями устройства отдельных государств и соотношения их институтов. Основной закон Российского государства прямо институт парламентского контроля не предусматривает. Само слово «контроль» применительно к деятельности Федерального Собрания упоминается в Конституции только в ч. 5 ст. 101, предусматривающей образование палатами Федерального Собрания Счетной палаты для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. В других положениях Конституции РФ, относящихся к Федеральному Собранию термин «контроль» вообще не употребляется. Однако реально некоторые из конституционных полномочий российского парламента следует рассматривать как контрольные, например, заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, отрешение Президента РФ от должности, решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Контрольные полномочия российского парламента получают правовое закрепления и в текущем законодательстве, а также в Регламентах его палат. Так, в Федеральном законе от 08.05.1994 г. получила закрепление такая форма парламентского контроля как депутатский запрос15, представляющий собой обращение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы по значимым проблемам, адресованное предусмотренным в законе органам, с целью получения разъяснений и принятия компетентным органом соответствующих мер. Депутатский запрос направляется депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации самостоятельно, от собственного имени и не требует оглашения на заседании соответствующей палаты. На должностное лицо, получившее депутатский запрос, возлагается обязанность дать письменный ответ на него в течение 30 дней либо иной согласованный с инициатором запроса срок.

От депутатского запроса следует отличать предусмотренный Регламентами палат Федерального Собрания парламентский запрос. Инициатором запроса в данном случае выступает непосредственно палата Федерального Собрания. Парламентский запрос является предметом рассмотрения соответствующей палатой, по итогам которого принимается постановление. Срок для письменного ответа на парламентский запрос составляет 15 дней с момента его получения.

Депутатские и парламентские запросы достаточно часто используются российским парламентом при осуществлении контрольных полномочий. Однако эффективность названных форм контроля зависит не только от частоты их использования, а от своевременности и качественности принятых по таким запросам мер, а также от соблюдения сроков и полноты ответа. Одна из проблем, связанных с применением данных форм контроля, состоит в преимущественно формальном подходе к рассмотрению запросов.

 К организационным формам осуществления парламентского контроля относятся и парламентские слушания. При этом необходимо иметь в виду, что значение парламентских слушаний не ограничивается исключительно контролем, они являются также инструментом обратной связи парламента с общественностью, средством уточнения, согласования позиций государственных органов. Процедура проведения парламентских слушаний включает вступительное слово председательствующего, информирующего о существе обсуждаемого вопроса, доклады представителю комитета (комиссии), ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний, выступления приглашенных лиц, вопросы и ответы парламентариев и приглашенных лиц.

Следующей организационной формой осуществления парламентом контрольных полномочий является «правительственный час», правовой основой которого является ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», предусматривающая обязанность членов Правительства РФ присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы парламентариев16. Порядок проведения парламентского часа регулируется статьями 77-80 Регламента Совета Федерации, ст. 41 Регламента Государственной Думы.

Сравнительно новой формой осуществления парламентского контроля является парламентское расследование, то есть деятельность палат Федерального Собрания по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства (ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.12.2005)17. Введение данного института получило положительную оценку в теории и практике. В частности отмечается, что «включение в отечественную правовую систему института парламентских расследований как неотъемлемого элемента контрольной деятельности законодательной власти будет способствовать повышению ее эффективности, что приведет к дальнейшей демократизации российского общества»18. При этом необходимо учитывать, что для успешной реализации своего предназначения институт парламентских расследований должен иметь четкую и логичную правовую основу. Между тем, анализ положений Федерального закона от 27.12.2005 г. обнаружил ряд проблем правового регулирования рассматриваемого института. В первую очередь речь идет о предмете парламентских расследований. Так, вызывает опасение использование законодателем при определении предмета парламентских расследований оценочного критерия – грубое или массовое нарушение прав. Кроме того, по замечанию С.Н. Шевердяева, «следует обратить внимание на то, что при осуществлении контроля парламенты нередко сталкиваются с ситуациями, при которых нарушения прав как будто не происходит вовсе. Например, в случае присвоения или растраты чиновником бюджетных средств». Такие факты, по мнению автора, также должны быть включены в предмет парламентского расследования19.

Несмотря на то, что Федеральный закон от 27.12.2005 г. действует только четыре года, институт парламентских расследований уже получил применение на практике. В частности его предметом стали обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 года. Стоит отметить, что парламентские расследования проводились и ранее в отсутствие соответствующего правового закрепления. Так, представителями Государственной Думы и Совета Федерации была создана парламентская комиссия по расследованию событий 1 сентября 2004 г. в г. Беслане, неопределенный правовой статус которой компенсировался авторитетом членов комиссии и важностью расследуемой проблемы.

Специфической формой контрольной деятельности российского парламента является процедура отрешения Президента РФ от должности, в осуществлении которой принимают участие как Государственная Дума, так и Совет Федерации. При этом полномочия палат парламента при отрешении главы государства от должности четко разграничены. Основанием для возбуждения процедуры импичмента является согласно ст. 93 Конституции РФ обвинение Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. При этом исключительным правом выдвижения такого обвинения обладает Государственная Дума. В самой нижней палате право внесения предложения о выдвижении обвинения принадлежит группе депутатов, составляющей не менее одной трети от общего числа депутатов. Решение о выдвижении против главы государства обвинения считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов при наличии заключения специальной образованной Государственной Думой комиссии.

Непосредственно отрешение Президента РФ от должности отнесено Конституцией РФ к компетенции Совета Федерации, который обязан рассмотреть выдвинутое нижней палатой обвинение в течение трех месяцев.

Предусмотренная Конституцией РФ процедура отрешения главы Российского государства от должности инициировалась в истории новой России неоднократно. Так, в 1995 году фракция КПРФ в Думе первого созыва пыталась организовать процедуру импичмента Б.Н. Ельцина, поводом для которой послужил захват террористами заложников в г. Буденновске и последующий вооруженный штурм больницы с заложниками, осуществленный с санкции Президента. Данный вопрос был включен в повестку дня Государственной Думы, но предложение о создании специальной комиссии не получило поддержки необходимого числа депутатов.

Второй раз процедура отрешения главы Российского государства была инициирована в 1998 году. Обвинение Президента состояло из пяти пунктов: совершение государственной измены путем подготовки и заключения Беловежского соглашения, организация государственного переворота осенью 1993 года и участие в его осуществлении, издание приказа о военных действиях в Чеченской Республике, оказание помощи иностранным государствам в ущерб внешней безопасности Российской Федерации», геноцид российского народа. Данная процедура импичмента дошла до стадии голосования по выдвижению обвинения, ни один из пунктов которого не получил требуемого количества голосов.

Обобщая характеристику контрольных полномочий российского парламента необходимо заметить, что в настоящее время наметилась позитивная тенденция к укреплению позиций Федерального Собрания РФ в контрольной сфере, сохранение которой будет способствовать как эффективной реализации принципа народовластия в организации системы органов государственной власти в России, так и улучшению состояния в сфере исполнения законов.

3. Специальная компетенция палат Федерального Собрания РФ

1. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Наряду с общей компетенцией каждая из палат Федерального Собрания наделяется специальной компетенцией, прямо установленной Конституцией РФ. Разделение полномочий по решению того или иного вопроса, как отмечает М.В. Баглай, призвано воспрепятствовать одностороннему подходу какого-либо одного органа власти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различных органов власти. Кроме того, специальная компетенция предусматривает исключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме20.

Анализ содержания конституционных полномочий Совета Федерации, составляющих его специальную компетенцию позволяет разделить их на две группы. Первую группу составляют полномочия, связанные с обеспечением национальной безопасности и территориальной целостности РФ. Во-первых, в данную группу входит предусмотренное п. «а» ст. 102 Конституции РФ полномочие по утверждению изменения границ между субъектами РФ, которое осуществляется в два этапа. Сначала соглашение субъектов об изменении границ, а также его обоснование рассматриваются Комитетом Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, который готовит соответствующее заключение. Затем вопрос об изменении границ между субъектами выносится на рассмотрение Совета Федерации, который принимает решение путем голосования большинством голосов. Стоит отметить, что в условиях наметившейся тенденции к укрупнению субъектов РФ данное полномочие Совета Федерации приобретает особую актуальность.

Во-вторых, в специальную компетенцию Совета Федерации входит полномочие по утверждению Указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Реализация данного полномочия предполагает предварительное рассмотрение соответствующих Указов главы Российского государства Комитетами Совета Федерации по обороне и безопасности и делам Федерации и региональной политике, которые готовят свое заключение. Срок для рассмотрения Советом Федерации Указа о введении военного положения не должен превышать 48 часов, а о введении чрезвычайного положения – 72 часов.