Институт государственных наград в системе права Российской Федерации

1.3. Система законодательства  о государственных наградах

В государственные награды  Российской Федерации регулируются как нормативными правовыми актами законодательного (представительного) органа Российской Федерации (федеральными законами, законами РФ, указами Президиума Верховного Совета РФ, постановлениями  Верховного Совета РФ), так и нормативными правовыми актами Президента РФ (указами  и распоряжениями).

В 1991 году в России существовала наградная система, органично вписывавшаяся  в общесоюзную систему государственных  наград. После провозглашения государственного суверенитета России в 1991 году было принято  Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24.06.1991 г. «О мероприятиях по учреждению государственных наград РСФСР – орденов Российской Федерации», которое положило начало процессу формирования новой наградной системы России.

Указом Президиума Верховного Совета РФ от 02.03.1992 г. № 2424-1 «О государственных наградах Российской Федерации» были заложены временные основы системы государственных наград Российской Федерации и меры по ее формированию. 20 марта 1992 г. были приняты Закон РФ № 2553-1 «Об установлении звания Героя Российской Федерации и учреждении знака особого отличия – медали «Золотая Звезда» и Закон РФ № 2555-1 «Об установлении почетных званий «Летчик-космонавт Российской Федерации», «Заслуженный военный летчик Российской Федерации» и «Заслуженный военный штурман Российской Федерации». В дальнейшем были приняты Закон РФ от 02.07.1992 г. № 3183-1 «Об учреждении медали «Защитнику свободной России» и Закон РФ от 07.07.1993 г. № 5336-1 «Об учреждении юбилейной медали «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 гг.». В названных актах российского парламента отсутствует системность в регулировании государственных наград Российской Федерации, не устанавливается их соотношение между собой и с государственными наградами субъектов РФ и СССР, практически не затронуты вопросы наградного производства.

В отсутствие достаточно полного  правового регулирования государственных  наград актами российского парламента (законодательными актами) Президент  РФ издает по данным вопросам указы  и распоряжения. Тем самым Президент  осуществляет опережающее правовое регулирование, которое по своему существу носит подзаконный и временный  характер.

Указ Президента РФ от 02.03.1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации» вплоть до настоящего времени (с изменениями и дополнениями) является основным нормативным правовым актом в области государственных наград Российской Федерации. Названный Указ утверждает Положение о государственных наградах Российской Федерации, учреждает большинство орденов и медалей, знак отличия, утверждает статуты (положения) и описания наград. Этот Указ неоднократно изменялся, дополнялся и постепенно совершенствовался. Примечательно, что пункт 4 названного Указа, который предусматривал подготовку проекта федерального закона о государственных наградах РФ и свидетельствовал о временном характере названного Указа, был исключен Указом Президента РФ от 28.06.2005 г. № 736. С этого момента указное регулирование государственных наград можно считать стабильным, тем более что после принятия Конституции РФ 1993 г. не было принято ни одного федерального закона, утверждавшего статут, положение или описание государственной награды Российской Федерации. По существу, Указ Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» с 1994 г. замещает федеральный закон о государственных наградах, хотя подобное расширение указного регулирования за счет законодательного недопустимым.

Кроме того, Президентом  РФ издано 8 указов, которыми учреждены 1 орден и 7 медалей, не включенные в  систему государственных наград, установленную Положением о государственных  наградах РФ. Кроме того, Указ Президента РФ от 02.03.1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации» утверждает статуты (положения) и описания далеко не всех государственных наград, которые в нем упомянуты.

В нарушение единства системы  государственных наград общим нормативным  правовым актом, устанавливающим положения  о почетных званиях Российской Федерации, является Указ Президента РФ от 30.12.1995 г. № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации». В этот Указ внесено 8 дополнений, установивших новые почетные звания³.

Аналогичная неполнота «общих» указов Президента РФ отмечается и в регулировании наградного производства. Некоторые процессуальные нормы о наградном производстве, содержащиеся в Положении о государственных наградах РФ, дополняются и уточняются в общем виде (то есть применительно ко всем наградам) другими актами Президента РФ, причем изданными не в форме указов, а в форме распоряжений.  Отдельно изданы два указа Президента РФ о формах наградного листа.

Хаотичность правового регулирования  приводит к серьезной путанице в  системе государственных наград Российской Федерации. Существуют неясности  в вопросах соотношения законов  РФ с позднейшими указами Президента РФ и в вопросах соотношения указов Президента РФ между собой. В частности, имеются противоречия при определении иерархии наград и последовательности из размещения при ношении.

Для преодоления этих недостатков  и приведения системы законодательства о государственных наградах в  соответствие с системой и статусом государственных наград необходимо осуществить перевод правового  регулирования на единый уровень  консолидированного федерального закона или указа Президента РФ с отменой  всех других законов РФ и указов Президента общего характера. Причем более  правильным представляется регулирование  государственных наград Российской Федерации в форме федерального закона – наиболее высокого по статусу  нормативного правового акта, который  устранит Президента РФ как субъекта применения наград от вопросов их установления.

Законодательство субъектов  Российской Федерации о государственных  наградах, как и федеральное наградное  законодательство, развивается сложно и противоречиво. В целом, в субъектах  Российской Федерации, несмотря на всю  хаотичность их наградного законодательства, наблюдаются две положительные  тенденции. Во-первых, нормы о государственных  наградах установлены на уровне закона, а не акта главы субъекта Российской Федерации. Во-вторых, идет процесс  консолидации норм о государственных  наградах субъектов Российской Федерации, что не только упрощает правоприменение, но и способствует правильному построению системы государственных наград.

      Глава 2. Наградная система Российской Федерации   

2.1. Понятие и  принципы наградной системы 

Содержательное наполнение понятия «наградная система» в науке не устоялось. Наградная система – широкое государственно-правовое явление, в котором можно выделить следующие подсистемы: а) принципы наградной системы (материально-правовые и процессуальные); б) государственные награды; в) наградное производство; г) субъекты наградного производства. Под наградной системой можно понимать нормативно установленную или признанную государством совокупность государственных наград, применяемых в установленном порядке уполномоченными органами публичной власти и общественными институтами.

Рассмотрение российской наградной системы позволяет  сформулировать ряд ее материально-правовых принципов:

а) принципы установления и  признания государственных наград: принцип федерализма в наградной  системе; принцип стабильности и  преемственности государственных  наград; принцип универсализации  государственных наград; принцип  соответствия статуса государственной  награды и статуса награжденного;

б) принципы применения государственных  наград: принцип однократного применения государственной награды; принцип  личных заслуг; принцип постепенности  в награждении;

в) принципы системности  государственных наград: принцип  ранжирования государственных наград; принцип приоритета установленных  наград над признанными; принцип  приоритета орденов над медалями⁴.

2.2. Система государственных наград

Системой государственных  наград является нормативно определенное построение всех государственных наград по степени их значимости. Степень  значимости государственной награды  определяется: а) заслугами, которые  отмечаются данной наградой в соответствии со статутом или положением; б) категорией лиц, награждаемых данной наградой; в) условиями (цензами) награждения. Указанные  три группы параметров в совокупности составляют статус государственной  награды. Поэтому систему государственных  наград можно также обозначить как  нормативно определенное линейное построение всех государственных наград в зависимости  от их статуса.

Система государственных  наград может закрепляться различными способами. Наиболее простым, удобным  и наглядным является способ «единого нормативного перечня», который представляет собой прямое перечисление государственных наград в последовательности от высшей награды к низшей. Второй способ построения системы государственных наград заключается в статутном закреплении их места в системе государственных наград. Третий способ основан на порядке ношения наград, поскольку иерархия наград традиционно имеет внешнее выражение в последовательности их размещения при ношении.

В отдельных случаях необходимо обращаться непосредственно к статусам конфликтующих наград, сравнении  которых имеет вспомогательное  значение для разрешения некоторых  определенностей в системе государственных  наград (способ «обращения к статусу наград»). Можно использовать правило позднейшего закона (указа), основанное на его преимущественной силе перед более ранним, а также применять правило иерархии нормативных актов по юридической силе, основанное на приоритете закона перед подзаконным актом. Допустимо оценивать статус (старшинство) награды исходя из времени ее появления в действующей системе государственных наград или исходя из статуса аналогичной ранее существовавшей награды (историко-правовой способ).

Существенным недостатком  действующего законодательства о государственных  наградах является также то, что  в нем недостаточно определенно  и даже противоречиво указано  место признанных наград СССР в системе  государственных наград Российской Федерации. Россия в политико-правовом отношении является правопреемником  и продолжателем СССР, и многие российские награды по названию, описанию и статусу сходны с советскими наградами. Поэтому несправедливо  по отношению к лицам, награжденным советскими государственными наградами, и нелогично такое положение  дел, при котором все государственные  награды СССР упрощенно помещены в иерархии ниже всех государственных  наград Российской Федерации. Признанные награды СССР должны располагаться  непосредственно после аналогичных  наград Российской Федерации (например, советская медаль «За отвагу» должна размещаться в нормативном перечне и при ношении после российской).

Системы государственных  наград субъектов Российской Федерации  более просты ввиду меньшего количества государственных наград и отсутствия развернутой системы наградного законодательства. Однако иерархия государственных  наград субъектов РФ также выстраивается  непросто, а в ряде случаев неопределенность соотношения различных наград по старшинству не может быть обоснованно  разрешена.

Общая система государственных  наград в России складывается с учетом федеративного устройства Российского  государства и является двухуровневой. Старшинство в иерархии принадлежит  государственным наградам Российской Федерации и СССР, ниже них располагаются государственные награды субъектов Российской Федерации⁵.

Глава 3.  Классификация  государственных наград

Многообразие государственных  наград в современной России вызывает необходимость их научной классификации. Классификация государственных  наград нужна для установления типичных различий в правовом статусе государственных  наград разных видов, а также для  обоснования и формулирования на этой теоретической базе предложений  по совершенствованию и развитию наградной системы в России.

1. Основной классификацией государственных наград современной России следует считать классификацию по федеративному признаку на государственные награды Российской Федерации и ее субъектов. Данная классификация отражает разграничение нормотворческой компетенции и соотношение значимости этих двух видов наград. Государственные награды Российской Федерации имеют общероссийское (федеральное) значение и соответствующий статус, а государственные награды субъектов Российской Федерации – региональное значение и соответствующий статус. Нормативно это должно закрепляться в меньших цензах и менее выдающихся заслугах, установленных для награждения государственными наградами субъектов РФ, чем для награждения аналогичными государственными наградами Российской Федерации. Требование о соответствии статуса государственных наград субъектов РФ статусу государственных наград Российской Федерации должно быть закреплено в федеральном законодательстве как непосредственное относящееся к статусу государственных наград Российской Федерации, их государственно-правовой защите.

2. Наиболее распространенной и закрепленной законодательно является классификация государственных наград по их по форме: а) наградные звания (звание героя, звание и почетное звание почетного гражданина субъекта РФ, почетные звания по профессиям); б) ордена и орденские знаки; в) наградные медали (медали, медали ордена, юбилейные медали, памятные медали); г) наградные знаки (знаки отличия, почетные знаки, нагрудные знаки, памятные знаки); д) премии и государственные премии; е) «бумажные» награды (почетные грамоты, почетные дипломы, благодарности, благодарственные письма); ж) иные государственные награды (включение в Государственную книгу «Заслуженные люди Тувы ХХ века», Почетный штандарт Губернатора Нижегородской области и т.д.).

Существующие формы государственных  наград разнообразны, и запрета на введение новых форм государственных  наград в российском законодательстве нет. Каждый уровень федеративной системы  самостоятельно осуществляет установление и выбор форм своих государственных  наград. Централизованное установление перечня форм для государственных  наград субъектов Российской Федерации  недопустимо, так как это нарушило бы конституционно установленное разграничение  предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Ордена считаются более  высокими и менее массовыми наградами, чем медали. Как правило, если в  системе государственных наград ордена учреждены, они признаются высшими  государственными наградами. Наградные  звания (за исключением почетных званий по профессиям) признаются более значимыми, чем все другие награды, хотя их соотношение  с орденами не устоялось и может  варьироваться в различных наградных  системах. Почетные звания в иерархии государственных наград традиционно  располагаются ниже звания героя, орденов  и медалей. Еще ниже в настоящее  время находятся почетные грамоты, благодарности, благодарственные письма и тому подобные «бумажные» награды, не имеющие знаков для ношения на одежде.