Институт полномочных представителей Президента РФ: статус и полномочия

Тема – Институт полномочных  представителей Президента РФ: статус и полномочия

 

Введение 

 

1.  Конституционно-правовые основы  института полномочных представителей  Президента Российской Федерации  в федеральных округах……………………………………………………………………..

 

2. Институт полномочных представителей Президента РФ как структурная составляющая укрепления вертикали власти……….

 

3. Институт полномочных представителей  Президента РФ в федеральных  округах: политическая сущность  и специфика функционирования……………………………………………………….

 

4. Оптимизация деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах……………

 

Заключение………………………………………………………….

 

Список литературы…………………………………………………

 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Актуальность темы исследования. Становление  и развитие Российской Федерации в 90-х годах XX века характеризовалось системным кризисом, одной из составляющих которого стало нарушение политического баланса между федеральным центром и субъектами РФ, что негативно сказалось на состоянии российской государственности, единстве и безопасности страны. Поиск более совершенных форм и методов построения системы государственной власти и управления привел политическое руководство страны к началу административного реформирования. Одной из составных частей данного процесса явилось образование нового административного звена - федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ.

 

Эта ситуация еще более усиливает  актуальность исследования, которая  обусловлена следующими обстоятельствами:

 

во-первых, появилась необходимость изучения проблем, связанных с особенностями функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях современного политического развития России, когда имеют место существенные изменения в государственном строительстве и системе власти в стране; набирает силу процесс укрепления вертикали власти и государственных структур; создаются объективные предпосылки для перехода к устойчивому развитию общества и государства;

 

во-вторых, в течение последнего десятилетия существенно изменились полномочия представителей главы государства, их политико-правовой  статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что требует научного осмысления и взвешенных, объективных оценок;

 

в-третьих, со времени появления  института полномочных представителей Президента России, накоплен значительный опыт работы, в связи с чем назрела необходимость его изучения и обобщения, систематизации достигнутых результатов и определения неиспользованных возможностей, оптимизации деятельности в быстро меняющейся социально-политической обстановке, устранении выявленных недостатков, определении перспектив дальнейшего развития в условиях реформирования политической системы России;

 

в-четвертых, социально и политически  значимой, на наш взгляд, является необходимость сравнительного анализа функционирования полномочных представителей Президента РФ в различных федеральных округах. В этом смысле важно установить как некоторые общие доминанты, присущие этой деятельности, так и ее особенности в конкретном федеральном округе, в частности, в ЦФО. Такой анализ необходим в интересах политической науки и для решения практических задач. 

 

Объектом исследования выступает  институт полномочных представителей Президента РФ, обеспечивающий реализацию главой государства своих конституционных полномочий и способствующий повышению эффективности деятельности органов государственной власти и управления.

 

Предметом исследования являются приоритеты и особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях реформы органов государственной власти.

 

Научная гипотеза исследования состоит  в том, что институт полномочных  представителей Президента РФ в федеральных  округах, доказав свою востребованность и политическую жизнеспособность, является важной составляющей реформирования системы государственной власти и управления современной России, причем в процессе оптимизации деятельности института его политическая роль в перспективе будет возрастать, внося определенные коррективы в его институционализацию, сущность, направления, формы и методы работы.

 

1.  Конституционно-правовые  основы института полномочных  представителей Президента Российской  Федерации в федеральных округах

 

 

Как известно, Указом Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» институт полномочного представителя Президента РФ в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: Территория Российской Федерации была распределена на семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный президентским указом от 21 июня 2000 г. №1149 в Южный (г. Ростов-на-Дону), Приволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск).

 

 Из текста указа следует,  что такое преобразование было  осуществлено в целях обеспечения  реализации Президентом своих  конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

 

Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции.

 

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом… прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента»[1].

 

До принятия Конституции 1993 г. Президент  определялся как высшее должностное  лицо и глава исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать  основные направления внутренней и внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент – глава государства, занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Как справедливо подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента»[2]. Так, Президент путем применения координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

 

Таким образом, разделив страну на федеральные  округа, Президент РФ действовал в  пределах своих конституционных правомочий определять основные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закрепленных в ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В.Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления государства видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти»[3].

 

Конституционность создания непосредственно  института полномочного представителя  Президента в федеральном округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это – Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду – от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований»[4].

 

В Конституции не закреплены понятие  и определение «федерального  округа», а также понятия, определения  и правомочности института полномочного представителя Президента РФ в федеральном  округе. Некоторые правоведы на основании этого делают вывод о том, что «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты Российской Федерации, управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе образовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления Российской Федерации»[5].

 

С данной позицией нельзя согласиться. Согласно ст. 5 Конституции, Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов  Федерации. Все субъекты обладают общими конституционно-правовыми признаками: имеют собственную территорию; образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; принимают свои конституции (уставы), законы, иные нормативные правовые акты; имеют собственные предметы ведения, в пределах которых «обладают всей полнотой государственной власти»; обладают собственными материально-финансовыми ресурсами и др. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

 

Федеральные округа не обладают никакими признаками субъекта Федерации, их принципы образования совсем иные. Они созданы главой государства для обеспечения исполнения своих конституционных полномочий в пределах территорий, где действуют должностные лица Администрации Президента РФ и функционируют ее структурные подразделения. По своему правовому положению федеральные округа схожи с такими единицами «абстрактного» деления России, как округа военные или пограничные – в них отсутствуют так называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти. Вместо этого в пределах соответствующих округов действуют специальные органы исполнительной власти.

 

Введение института полномочных  представителей Президента в федеральном  округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов  управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

 

Идея создания специального института, представляющего президентскую  власть на местах и одновременно координирующего  деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в 1998 г. Как подчеркивает М.А. Краснов, появление Указа о региональных коллегиях было «реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей Президента РФ в регионах, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. Многие территориальные органы федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации[6]. На основании положения, утвержденного указом, в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти создавались региональные коллегии этих органов, куда по должности входили полномочный представитель региона, а также руководители территориальных органов, действующих на территории региона и ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Коллегии были призваны содействовать реализации Президентом России своих конституционных полномочий по осуществлению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в регионах, согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач, совершенствованию взаимодействия территориальных органов государственной власти субъектов РФ, исключению дублирования в их работе.

 

Тогда же был предложена  работа     представителей    Президента по укрупненным округам. Данная административная реформа отличалась от более поздней тем, что планировалось создать существенно   больше федеральных округов. На каждый федеральный округ приходилось бы 34 субъекта Федерации. Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях субъектов Федерации, из-под контроля и опеки губернаторов и создание федеральных округов, удобных для управления и контроля временных структур в рамках развития федеративного государства; важнейшей конечной целью – создание эффективного механизма завершения реформ в стране. Однако Президент Б.Ельцин так и не решился на создание укрупненных федеральных округов, что являлось стержневой идеей новой региональной политики. В качестве эксперимента были назначены полномочные представители Президента, ответственные за Ставропольский край, Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию и Карачаево-Черкессию.