История становления и развития государственной службы в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Введение.

Российское  общество начала текущего столетия пребывает в состоянии системных, стратегических реформ, не просто охватывающих практически все сферы жизнедеятельности по-прежнему огромной страны, но и имеющих фундаментальный характер с точки зрения перспектив и направления социально-экономического развития. Ситуация требует основательного совершенствования системы государственного управления и кардинального повышения эффективности и ответственности деятельности государственных служащих. В этом видится залог как удачного и поступательно верного развития российского общества, так и качества решения многочисленных проблем и трудностей.

Как говорил  Бисмарк: «С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».

Решение экономических, социальных и иных задач как на государственном уровне, так и  на уровне местного самоуправления невозможно без проведения кадровой политики, формирования кадровой стратегии государственных органов, работы по управлению персоналом. Недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы - одна из основных проблем государственной службы, требующая решения, отмечается в федеральной целевой программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)".

Государству и  российскому обществу в целом  остро требуются высококвалифицированные, государственно мыслящие, нравственно  чистые кадры, способные в сложный  пореформенный период повести за собой весь российский народ. И.А. Ильин отмечал: "Вести свой народ есть не привилегия, а обязанность лучших людей страны. Эта обязанность требует от человека не только особых природных качеств, подготовки и образования, но и особого рода жизни в смысле досуга, жилища, питания и одежды. Это люди иной душевной и нервной организации, люди духовной сосредоточенности, люди иных потребностей и вкусов, иного жизненного напряжения и ритма".

Кадровая политика - важное, приоритетное направление  деятельности государства, учреждения, организации по проведению мероприятий, направленных на формирование кадрового состава и совершенствование трудового потенциала.

«Важно не то место, которое мы занимаем, а то направление, в котором мы движемся»- писал Л.Н. Толстой.

          Интересна история становления и развития государственной службы в России. Русская пословица гласит «Не учись Бога славить, учись государством править».

 

2.История  становления и развития государственной  службы в России.

Государственная служба в России имеет глубокие, многовековые историко-культурные корни. Она берет начало с давних времен становления государственности на Руси, когда закладывались основы государственного управления и госслужбы. Поначалу эти вопросы были тесно связаны с великокняжеской военной организацией, поскольку великий князь в деле госуправления опирался на дружину. Дружинная администрация не только обеспечивала вооруженную защиту, но и вопросы управления. Дружинникам князь доверял самые ответственные поручения, они занимали ключевые должности воевод, посадников, тысяцких и др., получали чины. Такой чин, как "боярин", упоминаемый с IX в., присваивался старшему дружиннику.

Князь советовался  с ними, заботился об их содержании, "кормлении". Примерно с XII в. отдельным  чинам (дружинникам) давались волости в управление и "кормление". Вообще чины государевой службы оплату труда в виде денег получали очень редко. Обычно их ставили на "корм", и местное население обеспечивало их всем необходимым, что нередко приводило к поборам. Бытовали выражения: о воеводе - "Земля любит навоз, а воевода принос"; о судье, торгующем законом - "Хочу - по нем сужу, хочу - на нем сижу". Порядок "кормления" бытовал вплоть до реформ Ивана Грозного и частично до Петровских реформ. Кстати, и поныне встречаются выражения вроде "кормушка", "у кормила власти" и т.п., истоки которых берут свое начало в древнерусской системе оплаты труда государевых людей. Можно даже сказать, что в подобном институте "кормления" кроется одна из причин - культурно-историческая - такого социального явления, как взяточничество. Другой формой оплаты труда было пожалование земель в вотчину. Однако эти земли забирались обратно после оставления службы. Редко когда вотчины оставлялись в наследство.

На смену  дружинной организации управления пришла другая система, в основе которой было дворянство. Возникает "княжий двор", представляющий аппарат управления, в который входили дворяне (люди князя, дворовые люди), выполняющие административные, судебные, военные, хозяйственные и иные функции.

Дворяне - высшее правящее сословие в России, возникшее в XII в. на основе государевой службы. Первоначально это были люди, жившие при княжеском дворе, вольные слуги и холопы, и выполняющие определенные поручения князя - административные, военные, хозяйственные. Их называли дворовыми людьми или дворянами. Из-за расширения княжеских дворов и тесноты им предоставлялись поместья на время службы (поместная система). Оплата службы осуществлялась посредством кормления и предоставления земли в вотчину (наследственные владения). Таким образом возникло потомственное и личное дворянство. Личному дворянину поместья предоставлялись на время службы, затем отбирались; потомственному (столбовому) дворянину - с правом передачи в наследство. Впоследствии дворянство станет основой кадровой реформы Петра Великого.

Служилым людям  присваивались чины. Старорусское слово "чин" означало порядок, обряд. Получается, что чин - это человек, которому должно было следить за порядком, исполнением  законов. Не зря в старинной русской  пословице говорилось: "От порядка малые дела растут, а от беспорядка даже большие расстраиваются". Порядку, упорядочиванию жизни придавалось большое значение. Не случайно также появление таких образных выражений, как "чин чином", "чин чинарем", "чин по чину" (т.е. так, как следует), "молвя правду, правду и чини", "по чину" (сообразно занимаемому положению), "чинный" (соблюдающий порядок), "благочиние" (обеспечение спокойствия и безопасности в государстве), "чин чина почитай" (о соблюдении должностного почтения к вышестоящему), "чинить" (совершать, делать, устраивать, исправлять, делать вновь годным для употребления, действия). Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив смысловую нагрузку.

Слово "чиновник", обозначающее человека, состоящего на службе государству, государственного служащего, имеющего чин, служебное звание, появилось в России позже, в петровские времена. В других культурах этот термин можно было встретить ранее. Например, Конфуций, один из первых философов на Земле, еще в VI в. до н.э. так характеризовал систему управления государством и место в ней чиновника: "Император - всадник, чиновники и законы - узда и вожжи, народ - лошадь. Чтобы хорошо управлять лошадьми, нужно правильно их взнуздывать, нужно ровно держать вожжи и стимул, следует соразмерять силы лошадей и наблюдать за согласным бегом последних; при этих условиях правителю можно не издавать ни одного звука; вовсе не хлопать вожжами и подстрекать стимулом - лошади сами собой побегут".

В XIV-XV вв. в процессе становления Московского государства  образуется государев двор - подобие единого госаппарата, совокупность высших госслужащих. Институт государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов. Вот некоторые из старинных служилых чинов, идущих со времен княжеской Руси и просуществовавших до начала XVIII в., до их отмены Петром I.

Боярин - служебный  чин, который в IX-XIII вв. давался старшему дружиннику, советнику князя. В XIV-XVII вв. был высшим чином. Бояре возглавляли  приказы, образованные в XIV в., заседали в Боярской думе.

Воевода - в X в. им был военачальник, начальник княжеской  дружины. С XVI в. воеводы возглавляли  городское управление, осуществляли военную и гражданскую власть, с 1708 г. были во главе провинций. В  отличие от большинства других служебных  чинов, которые постигла судьба упразднения Петром Великим в начале XVIII в., данный чин был отменен лишь в 1775 г.

Дворецкий - поначалу дворовый человек князя (царя). С XVII в. - начальник приказа Большого дворца, руководил хозяйственными делами двора.

Конюший - придворный чин, с XV в. возглавлял Конюший приказ, руководил Боярской думой, в отдельных случаях возглавлял правительство (например, Б. Годунов).

Дьяк (служитель). Начиная с IX в. дьяки (писари) вели княжеское  делопроизводство, были хранителями  казны. Со временем значимость данного служебного чина возросла: с XIV в. дьяки назначались помощниками бояр - начальников приказов; с XVI в. были помощниками наместников; ведали государственными финансами; с XV в. входили в Боярскую думу с правом голоса (где во время заседаний стояли, а не сидели, в отличие от бояр, окольничих или думных дворян). За службу награждались деньгами и поместьями, что было редкостью, так как основная масса чинов "кормилась" (им было расписано, кому сколько положено натуральных продуктов и вещей).

Окольничий (впервые  упоминается в XIII в.) - второй по значимости чин после боярина. Вначале занимался  устройством путешествия князя, его переговоров с иностранными послами. Затем окольничие входили  в состав Боярской думы.

Думный дворянин - третий по значимости думный чин после бояр и окольничих (XVI-XVIII вв.). Думные дворяне участвовали в заседаниях Боярской думы.

Печатник - чин, отвечавший за печатные и летописные дела (был обязан хорошо владеть  как пером, так и мечом, участвовать  в войнах). С XVII в. печатники руководили Посольским и Печатным приказами.

Стряпчий (от старорусского  слова "стряпать", т.е. работать, делать) - старинный дворцовый чин. Сохранился до начала XX в., им был поверенный в  делах (адвокат) или чиновник ведомства  прокурора, который наблюдал за правильным ведением дела.

Волостель - чин, управлявший от имени князя волостью (XI- XVI вв.).

Чашник, чашничий - чин, организовывавший увеселения, пиры. С XIV в. руководил дворцовым учреждением, в его ведении были питейные заведения  и пчеловодство. В XVI в. для этих целей был создан сытенный двор, к которому отошли данные функции, у чашничего осталась обязанность прислуживать царю на пирах.

Служилые люди (чины), представлявшие государев двор, возглавляли центральные и местные  органы власти, занимали командные военные должности.

Важное значение в формировании и развитии государственной  службы России имела реформаторская деятельность Петра I, его система  административных реформ, сыгравшая  большую роль в укреплении государства. Именно при Петре I государственная служба оформилась как правовой и социальный институт, действующий на постоянной основе.

Среди комплекса  причин, обусловивших проведение Петровских реформ, следует выделить две:

1) прежние институты  управления (в лице приказов в  центре и местных учреждений) уже не обеспечивали эффективного функционирования государственного механизма;

2) необходимость  образования постоянного контингента  "служителей государства Российского", создания нового типа кадров.

Отсюда главные  итоги преобразований в данных сферах:

1. Осуществление  более четкого разграничения  функций между отраслями управленческой  деятельности.

Целью петровских реформ было проведение важнейших преобразований, направленных на создание особого регулярного (правильного) государства, в котором монархическая власть с помощью законотворчества осуществляет все функции управления. Огромная территория России была поделена сначала на 8, а затем на 10 губерний, а губернии делились на провинции, которые управлялись вице-губернаторами. Земские учреждения были ликвидированы - централизация власти достигла высшего предела.

В результате коллежской реформы были созданы 11 коллегий, имеющих  общегосударственную компетенцию.

Реформы коснулись  деятельности Думы. В 1711 г. Боярская дума была заменена Сенатом - высшим органом исполнительной и судебной власти. Члены Сената назначались царем по принципу служебной пригодности.

Была проведена  церковная реформа. В 1721 г. ликвидировано  патриаршество. Создана духовная коллегия (Синод) во главе с назначаемым  царем обер-прокурором, имеющим лишь 5-й классный чин государственной службы. Церковь потеряла самостоятельную политическую роль, стала составной частью государственного аппарата, почти частью госслужбы.

Законодательство  охватило все сферы жизнедеятельности, в том числе регламентацию промышленности, торговли, положение всех сословий, а также деятельность органов госуправления и госслужащих. В частности, административная реформа включала: а) разработку четкой системы правовых норм и административных правил (инструкций), регламентирующих деятельность органов управления; б) иерархию уровней управления, учреждений, чиновников; в) специализацию уровней управления по функциям; г) законодательное регулирование положения госслужащих (Табель о рангах - первый закон о государственной службе).

В 1720 г. был издан  Генеральный регламент, представляющий собой Устав деятельности государственных  коллегий, канцелярий и контор. В  Регламенте были детально расписаны: состав, компетенция, функции и порядок  деятельности учреждений, организация и ведение делопроизводства, обязанности всех должностных лиц. В свою очередь каждая коллегия, исходя из общих принципов и требований, разрабатывала для себя документы в рамках своей компетенции.