История становления и развития государственной службы в России

Наконец был  осуществлен переход от сословно-монархического строя к абсолютной монархии. Атрибуты сословно-монархического строя (Боярская дума и Земские соборы) прекратили свое существование. В 1-м Военно-административном кодексе (1712- 1714 гг.) указывалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен". Петру I удалось сделать то, чего не было даже при Иване Грозном. Программа реформ Ивана Грозного утверждалась 27 февраля 1549 г. на первом Земском соборе (совещании представителей сословий), в котором участвовали члены Боярской думы, представителей духовенства и служилых людей. Он не обладал титулом "самодержец" (титул был введен опять же Земским собором в 1613 г., избравшим царем Романова Михаила Федоровича). Петр I в 1708 г. после успешной Северной войны получает титул императора.

2. Создание социально-правового  института государственной службы. В процессе реформ было осуществлено:

разделение  государственной службы на три типа (статская, военная и придворная) за счет выделения гражданской (статской) и военной служб в специальные отрасли госуправления, их обособление от придворной деятельности;

создание института  государственной должности. По каждому  виду госслужбы были определены должности  и классные чины. Чины присваивались  только за должности;

возможность перехода к постоянным должностям, их окончательное утверждение в госаппарате. Служебные поручения стали постоянными, найдя свое воплощение в институте государственной должности;

утверждение типа госслужбы как повинности. Все  дворяне не только получали право, но были обязаны поступить на госслужбу и нести ее пожизненно.

Петром I принимались  строгие меры, принуждающие дворян нести государственную службу в  качестве пожизненной повинности. За нарушением требований обязательной службы следовали царские указы о наказании, как, например, указ "О лишении царедворцев и офицеров их поместий за неявку на царские смотры и на службу". Виновные, "отбывая от службы, огурством своим", жестоко наказывались: ":За эту вину поместья их и вотчины отписать на него, в.г., из поместного приказу, и для того из тех их поместий и вотчин жен и детей их выслать и людям и крестьянам слушать их не велеть"*(3), - отмечалось в указе. А в инструкции герольдмейстеру (которому было поручено кадровое обеспечение госслужбы) от 5 февраля 1722 г. Петр I поручил Сенату обеспечить полный учет "служителей государству", создать их общие списки и списки по чинам как в отношении находящихся на службе, так и временно свободных от нее, собрать данные о дворянских детях и их образовании. Указывалось, чтобы они по городам от службы "не укрывались" и "по домам не прятались". Подлежащие службе строго предупреждались, что уклонение от нее будет наказано исключением со службы; переводом из высших чинов в низшие; "шельмованием в публичном месте"; "лишением общества добрых людей" и т.п.

Обязательная  государственная служба была отменена лишь манифестом Петра III (1762 г.) и "Грамотой на право вольности и преимущества благородного российского дворянства" Екатерины II (1785 г.). Однако освобождение от обязательности несения госслужбы сопровождалось определенными ограничениями. Например, не поступившие на госслужбу были обязаны перед своей подписью на любом документе писать слово "недоросль", что своеобразно указывало на то, что данный гражданин "не дорос" до государственной службы.

Серию административных преобразований и оформление института  государственной службы завершила  Табель о рангах (полное название - "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором  классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старые кто в том классе пожалован был").

Табель о  рангах, принятая 24 января 1722 г., отменяла приоритет родовитости над заслугами в делах, т.е. принцип родовитости заменялся принципами выслуги и служебной пригодности. Устанавливалось три рода государственной службы: военная, гражданская (статская) и придворная. Этим документом (законом) были введены: единая система чинов; получение чина на основании должности; номенклатура должностей; их ранжирование в каждом виде службы; распределение должностей по четырнадцати классам; старшинство в рамках одного рода служащих; нормы поведения в зависимости от чина.

В четырнадцать классов Табели о рангах было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов. Из них военных должностей было 126 (48%), гражданских - 94 (36%), придворных - 42 (16%). Причем Табелью о рангах вводилась иерархия не чинов, а должностей, так как именно должность служила основанием для производства в чин.

Закон о госслужбе (Табель о рангах) не только определял  порядок приема на службу и ее прохождение  от низших чинов к высшим, он впервые  в истории России положил в  ее основу принцип служебной пригодности, а продвижение гарантировали личные заслуги, знания, опыт, профессионализм, а не древность и знатность рода, как прежде.

Чин государственной службы давал право на получение дворянства: 14-9-й классы - личного дворянства (давали право освобождения от телесных наказаний, подушного оклада, рекрутской повинности); 8-й класс - потомственного (сословного, столбового). На военной службе потомственное дворянство давали все 14 классов. По замыслу Петра, это давало возможность попасть в высшее государственное сословие не "нахалам и тунеядцам", а отличившимся по службе. Неофициально высшие чиновники (обычно 1-5-го классов) назывались сановниками. Были случаи, когда чиновники имели два чина, занимая должности в разных службах. Граф Бестужев-Рюмин, канцлер при императрице Елизавете, одновременно был действительным тайным советником 2-го класса и генерал-фельдмаршалом.

За особые заслуги  присваивались (указом императора) почетные титулы, не входящие в классификацию  Табели о рангах: светлейший князь, князь, граф, барон (именно в таком  порядке значимости). Их можно было получить, в отличие от классного  чина, не занимая определенной должности. Одновременно можно было иметь два частных титула. К примеру, А.В. Суворов был пожалован титулами графа Рымникского и князя Италийского. Первым русским князем по пожалованию стал А.Д. Меншиков в 1705 г. Он же стал первым светлейшим князем в 1707 г. Светлейшего князя Екатерина II пожаловала Г.Г. Орлову и Г.А. Потемкину (за присоединение Крыма получил титул светлейшего князя Таврического). Первым русским графом стал Б.П. Шереметев (в 1706 г., за подавление восстания в Астрахани). Одними из первых в России титул барона получили купцы Строгановы. Кстати, история знает случаи, когда почетные титулы присваивались российским императорам. Петру Великому было присвоено звание "Отец Отечества". Екатерине Великой - "Матерь Отечества".

Находиться  на государственной службе было почетно. Этого не чурались и представители царской фамилии. Например, Екатерина II числилась на военной службе полковником и получала полковничье жалованье. Она называла государственную службу отечественной. 2 апреля 1781 г. в письме к Алексею, своему незаконнорожденному сыну, императрица наставляла его: "Осталось Вам ныне добродетельною жизнью, ревностью и усердием к отечественной службе и непоколебимою верностию к престолу отличить себя во всех случаях, в чем да поможет Вам Всевышний".

Важный результат  административной реформы Петра I - создание в органах госвласти  системы карьерной службы. Она  характеризовалась формированием  стабильного корпуса госслужащих  на постоянной профессиональной основе. Посвятив свою жизнь служению Российскому государству, они "делали" карьеру и имели для этого определенные возможности, поскольку возник и существовал карьерный механизм продвижения. Данный механизм позволял, получив образование и должность, профессионально выполняя обязанности, подниматься по служебной лестнице должностей и чинов, достигать высокого и почетного положения в российском обществе. Вместе с тем, поступая на службу, гражданин связывал себя с государством определенными обязательствами, соглашался на соответствующие положению ограничения.

Система карьерной  службы, в основу которой была положена Табель о рангах, довольно успешно  просуществовала вплоть до 1917 г., по ходу функционирования подвергаясь  корректировке и адаптации к  меняющимся условиям. К примеру, с  развитием промышленности и горного дела в 1834 г. в Табель о рангах были включены горные классные чины - от 14-го чина (шихтмейстер) до 5-го чина (обер-берггауптман). С возрастанием социальной потребности в развитии науки в систему классификации чинов по рангам были включены научные классные чины - доктор (8-й чин по Табели), магистр (9-й чин), кандидат (10-й чин), действительный студент (12-й чин).

Существенным  элементом организации карьеры  в системе госслужбы России являлся  порядок производства в чины и  назначения на должности. Уже в указах Петра Великого были определены квалификационные требования, соответствуя которым чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились:

уровень образования;

стаж работы на административных должностях;

поступательное  прохождение службы от низших ступеней (должностей, классных чинов) к более высоким;

управленческие  знания, умения и навыки;

качество и  эффективность исполнения обязанностей;

заслуги перед  государством, успешность выполнения правительственных заданий.

Свое развитие порядок производства в чины и назначения на должности получил в Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) и в Уставе о гражданской службе (1832 г.). В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения по службе:

1) за выслугу  лет, "усердное и похвальное" отправление службы;

2) за особые  отличия в делах для "пользы" государства, "особенные труды  и достоинства" чиновника.

Отрицательным следствием реализации заложенного  в Табели о рангах принципа выслуги - основного условия карьерного продвижения и достижения высокого положения в обществе - явилось возникновение и болезненное развитие психологии чинопочитания в среде российского чиновничества. Не случайно в русской литературе и поэзии нередко можно встретить скептическое отношение к чинам, чинопочитанию: "Он чином от ума избавлен", "У нас не ума ум почитай, а чином чин" (А.С. Пушкин), "Гений, прикованный к чиновничьему столу, должен умереть или сойти с ума" (М.Ю. Лермонтов). Впрочем, оба поэта состояли на государственной службе: первый - на придворной, второй - на военной.

Система государственной  службы включала в себя механизм прогнозирования  потребности государства в служащих. Разрабатывались перспективные  планы подготовки чиновников, замещения  вакантных должностей, укрепления слабых звеньев в органах управления наиболее профессионально подготовленными специалистами.

С развитием  государства совершенствовалась законодательная  основа госслужбы. Правовой механизм осуществления  карьеры включал: условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и порядок повышения в чине и должности, стимулирование служебного продвижения, контроль за повышением статуса и строгим соблюдением установленных правил поведения и деятельности.

Помимо Табели о рангах в законодательную базу, регулирующую прохождение чиновниками госслужбы, входили:

основные законы Российской империи;

Генеральный регламент, или Устав (1720 г.);

Устав о службе гражданской (1832 г.);

Положение о  порядке производства в чины по гражданской  службе (1834 г.);

Общая роспись  начальствующих и всех должностных  лиц Российской империи (совершенствовала Табель о рангах, составлена на основе именных указов Николая I от 31 мая  и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г.);

Положение об Инспекторском  департаменте гражданского ведомства (1846 г.);

нормативные правовые акты, регулирующие вопрос увольнения чиновников (Положение о порядке  увольнения гражданских чиновников за неспособностью (1849 г.), Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников (1850 г.));

другие многочисленные нормативные акты верховной власти России, Государственного совета, Комитета министров, Сената.

Вопросами организации  госслужбы, карьеры чиновников, прохождения  службы в соответствии с действующими законами занимались соответствующие органы управления. К таковым следует отнести Инспекторский департамент первого отделения собственной его императорского величества канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, а также департаменты общих дел министерств и ведомств.

Постоянным  и строгим требованием, определявшим право поступления на государственную  службу и скорость продвижения по карьерной лестнице, начиная с  петровских времен, был уровень образования. Этот уровень менялся, но оставался непременным. Так, согласно указу "Об устройстве училищ" (1803 г.) обязательным условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, было окончание училища (государственного или частного). Согласно указу "О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники" (1809 г.) для получения чина коллежского асессора (8-й класс, дающий право получения потомственного дворянства) необходимо было подтверждение учебы в университете. А для получения чина статского советника (практически свидетельствующего о вхождении в элиту российского общества) необходимо было, кроме выслуги лет, иметь аттестат об окончании университета. Правда, столь строгое квалификационное требование по образованию было в 1834 г. отменено во многом благодаря тому, что недостаточно было университетов, в особенности, в провинциях, а также ввиду недовольства чиновников, увидевших в нем серьезное препятствие для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет и успешного совершения карьеры.